Uzasadnienie
1. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) nakazał właścicielowi nieruchomości w [...] S Sp. j., J.S. i J.S. dokonać rozbiórki dwóch otworów okiennych w kondygnacji I piętra w ścianie zachodniej budynku biurowo-magazynowego, usytuowanej wzdłuż granicy z działką ewid. nr [...], poprzez zdemontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworów okiennych na grubość ściany lub ich wypełnienie pustakami szklanymi (luksferami).
W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: pismem z dnia [...] lutego 2011 r. E.K. złożyła wniosek o podjęcie postępowania w sprawie wykonanej samowoli budowlanej, obejmującej wstawienie stolarki okiennej PCV w kondygnacji I piętra budynku biurowo-administracyjnego w [...]. W korespondencji wskazano, że okna znajdują się w ścianie granicznej przylegającej do posesji wnioskodawczyni. Wyjaśniono też, że w miejscach tych okien uprzednio znajdowały się luksfery. W konkluzji zawnioskowano o wydanie nakazu ponownego zamontowania luksferów.
Na podstawie informacji z rejestru gruntów organ ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi własność S Sp.j., zaś sąsiednia działka numer ewid. [...] (wzdłuż której przebiega ściana budynku z zakwestionowanymi oknami) stanowi własność wnioskodawczyni.
W dniu [...] lutego 2011 r. przeprowadzono oględziny budynku, w trakcie których stwierdzono, że w ścianie granicznej w kondygnacji I piętra znajdują się dwa okna o wymiarach 177 x 104 cm ze stolarką PCV. Wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że stolarkę okienną zamontowano w latach 2004-2006. Natomiast jeden z właścicieli nieruchomości oświadczył, że obiekt został zakupiony w 2007 roku od Spółdzielni [...] i już wówczas w pomieszczeniach na I piętrze znajdowały się okna PCV. Następnie do akt sprawy dołączono dwa oświadczenia byłych pracowników S, z których wynikało, że okna nie były przebudowywane. Uwzględniając ten materiał dowodowy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. umorzono postępowanie administracyjne.
2. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że złożenie podania przez stronę obligowało PINB do wydania decyzji merytorycznej, nie zaś umarzającej. Orzeczenie takie powinno być wydane nawet wówczas, gdyby dokonane ustalenia nie dały podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
3. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadził dodatkowe oględziny stwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie od daty poprzednich oględzin. Wnioskodawczyni ponownie oświadczyła, że stolarkę okienną w miejsce luksferów wstawiono w latach 2004-2006. Natomiast obecni właściciele nieruchomości nie posiadają wiedzy na temat wcześniejszych robót wykonywanych w jej obrębie. Do akt sprawy dołączyli oświadczenie byłego pracownika S, który w latach 1976-2003 pełnił funkcję kierownika Wytwórni Wód. Z treści tego oświadczenia wynikało, że w otworach okiennych na I piętrze od początku istnienia zamontowana była stolarka okienna drewniana, nie zaś luksfery. Zdaniem PINB analiza zgromadzonego materiału nie dawała podstaw do uznania, iż okna PCV zostały wstawione w miejsce uprzednio istniejących luksferów, a w konsekwencji do sformułowania zarzutu wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej. Ze względu jednak na umiejscowienie okien w ścianie granicznej, powodujące naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011 r. nakazującą zamurowanie tych otworów lub ich wypełnienie luksferami.
4. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. WINB uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ II instancji wskazał, że akta sprawy nie zawierają dokumentów, umożliwiających odniesienie się do zawartego w odwołaniu zarzutu na temat lokalizacji obiektu w strefie ochrony konserwatorskiej. Gdyby zaś budynek istotnie był wpisany do rejestru zabytków, rozstrzygnięcie PINB powinno uwzględniać stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W odniesieniu do argumentacji odwołania, iż obiekt mógł zostać wybudowany w obecnym kształcie jeszcze na podstawie prawa niemieckiego wyjaśniono, że na mocy art. 4 Dekretu Prezydenta Krajowej Rady Narodowej z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295) ustawodawstwo polskie rozciągnięto na teren "ziem odzyskanych", na których usytuowana jest miejscowość [...].
5. Ponownie rozpatrując sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. PINB nałożył na Spółkę obowiązek zdemontowania stolarki okiennej i zamurowania otworów, względnie ich wypełnienia luksferami (traktowanymi jako przegroda budowlana). W jej uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe otwory okienne wykonano w latach 70-tych na etapie nadbudowy I piętra budynku. Zostały one wypełnione luksferami. Następnie w latach 2004-2006 w miejsce luksferów wstawiono stolarkę okienną.
Odnosząc się do źródeł ustaleń podniesiono, że organ wystąpił o udzielenie informacji na temat posiadanych dokumentów, dotyczących realizacji robót w przedmiotowym obiekcie. W odpowiedzi Gmina pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformowała, że nie posiada w swoich zasobach teczek, dotyczących inwestycji realizowanych przez S. Wszelkie dokumenty zostały przekazane do Archiwum Państwowego, a po likwidacji powiatów w 1975 roku, sprawami budownictwa zajmowały się urzędy rejonowe. Uwzględniając powyższe informacje przedstawiciele PINB w dniu [...] marca 2012 r. zapoznali się z dokumentacją zgromadzoną w Archiwum Państwowym. W zasobach tych znajdowała się jedynie teczka, dotycząca pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. Zakres robót obejmował wprowadzenie zmian elewacyjnych budynku przy ul. [...] poprzez wykonanie otworu okiennego w parterze ściany granicznej budynku od strony działki ewid. nr [...]. Na rysunku elewacji zachodniej uwidoczniono otwór istniejący i nowo projektowany - wypełnione kształtkami drobnowymiarowymi (luksferami).
Na podstawie tej dokumentacji przyjęto, że w kondygnacji I piętra nie było otworów okiennych. Następnie w dniu [...] marca 2012 r. zapoznano się z zasobami archiwalnymi przedmiotowej nieruchomości, zgromadzonymi w Archiwum Państwowym. Jest to dokumentacja projektowa, składająca się z dwóch zbiorów o sygnaturach nr [...] i nr [...]. Dotyczy ona rozbudowy obiektów w okresie przedwojennym. W projekcie z 1912 roku (część rysunkowa), obejmującym budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, ściana zachodnia (przebiegająca obecnie wzdłuż granicy z działką nr [...]) nie posiadała otworów okiennych. W archiwum brak jest dokumentacji dla tego obiektu z okresu powojennego.
Na wniosek PINB Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. przekazał wykaz obiektów w powiecie, wpisanych do rejestru zabytków. Nie ujęto w nim budynku w [...]. W dniu 17 kwietnia 2012 r. wnioskodawczyni dołączyła kopię fotografii z 1960 roku z widoczną graniczną ścianą zachodnią budynku. Fotografia ta potwierdza, że w elewacji zachodniej budynku (widocznego na drugim planie) nie było otworów okiennych. W świetle dokonanych ustaleń tut. organ uznał, że otwory okienne wykonano po 1971 roku, tj. po dacie sporządzenia projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją nr [...], gdyż w części rysunkowej tego opracowania nie wrysowano przedmiotowych okien, jako już istniejących. Pierwotnie otwory wypełniono luksferami, a następnie w latach 2004-2006 w ich miejsce wstawiono stolarkę okienną.
Dokonane ustalenia prowadziły, w ocenie PINB, do wniosku, że okna wykonano w warunkach samowoli budowlanej, a inwestorem był poprzedni właściciel nieruchomości. Wszelkie prawa i obowiązki związane z budynkiem zostały jednak przeniesione na rzecz obecnego właściciela. W rozumieniu przepisów Prawa budowlanego wstawienie okien w miejsce luksferów stanowiło przebudowę. Tego rodzaju inwestycja w ustalonej dacie realizacji (lata 2004-2006) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Właściciele nieruchomości nie posiadają wiedzy w kwestii legalności prac, zaś dotychczas zgromadzony materiał prowadził do wniosku, że decyzja taka nie została wydana. Z uwagi na zakres zrealizowanych prac dalsze postępowanie prowadzone było w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wszystkie dotychczasowe ustalenia skutkowały stwierdzeniem, że samowolnie wykonane roboty nie mogą zostać zalegalizowane z powodu naruszenia wymagań technicznych.
6. Po rozpatrzeniu odwołania spółki S sp. j. J.S. i J.S. organ II instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję PINB podzielając w pełnym zakresie to rozstrzygnięcie. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Go 694/12, uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd wskazał, że przy uwzględnieniu policyjnego charakteru czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, postępowanie tych organów wszczynane jest "z urzędu". Za takim stanowiskiem przemawia kategoryczne sformułowanie przepisów, nakazujących tymże organom wydawanie określonych decyzji po ujawnieniu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie "z urzędu") oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek. Zatem treść złożonego żądania nie przesądza o przedmiocie postępowania, gdyż organ nadzoru budowanego nie jest związany jego granicami. Tak więc pomimo, iż podanie ograniczało się do zakwestionowania wykonania dwóch okien w ścianie granicznej, to – zdaniem Sądu – ze zgromadzonego materiału wynika, że sprawa okien związana jest z szerszym kontekstem, a mianowicie z samowolną rozbudową (dobudową I piętra).
Sąd wskazał, że w piśmie Gminy zawarta jest informacja, iż dokumentacja archiwalna może znajdować się u następcy prawnego inwestora lub innego podmiotu przechowującego dokumenty zlikwidowanej S. Sąd zalecił uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie. Wskazał także na potrzebę przeprowadzenia analizy i oceny, czy w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe prawa budowlanego z 1974 r. lub prawa budowlanego z 1961 r.
7. Rozpoznają ponownie sprawę PINB przeprowadził dodatkowe oględziny, trakcie których ustalono, że budynek w którym znajdują się okna objęte wnioskiem, to obiekt dwukondygnacyjny o konstrukcji murowanej. Pokrycie papowe ze spadkiem w kierunku własnej działki, odwodnienie stanowią rynny i rury spustowe z PCV. W parterze znajduje się posadzka betonowa, zaś na I piętrze ułożona jest wykładzina PCV. Ściany zewnętrzne częściowo ocieplone styropianem. Obiekt został połączony z zabudową sąsiednią na tej samej nieruchomości. Jego wymiary wynoszą 10,45 x 8,87 m i wysokość 6,10 m (dwie kondygnacje 5,8 m i cokół 0,3 m). Zastosowane rozwiązania materiałowe (stropy i nadproża żelbetowe, cegła kratówka od poziomu fundamentów oraz izolacja pozioma bitumiczna fundamentów) wskazują, że budynek powstał po całkowitej rozbiórce poprzedniego obiektu. Fakt ten potwierdził uczestniczący w oględzinach współwłaściciel nieruchomości. Ponadto strony postępowania złożyły zgodne oświadczenia, że roboty zrealizowano w pierwszej połowie lat 70-tych.
Poza powyższymi czynnościami PINB skierował wniosek do jednostki przechowującej dokumentację archiwalną po zlikwidowanej S. W odpowiedzi poinformowano, że w zasobach po tej spółdzielni brak dokumentacji z pozwoleniami na budowę.
W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy (w szczególności korespondencja Gminy, zasoby Archiwów Państwowych) prowadziły do wniosku, że roboty polegające na rozbiórce i ponownym wybudowaniu z nadbudową II kondygnacji budynku w [...] wzdłuż granicy z działką ewid. nr [...], wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Ich realizacja nastąpiła w pierwszej połowie lat 70-tych. Z uwagi na ich zakres (rozbiórka budynku parterowego i budowa budynku dwukondygnacyjnego) uznano, że przedmiotowa sprawa stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 48 Prawa budowlanego.
Natomiast ze względu na datę budowy w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. W tego typu postępowaniach legalizacja obiektu budowlanego lub jego części jest dopuszczalna wówczas, gdy wyeliminowane zostaną przesłanki, określone w art. 37 ustawy z 1974 roku, uzasadniające wydanie [...] sierpnia 2013 r. PINB stwierdził, że obiekt nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zaistniały więc okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1, uzasadniające nakazanie rozbiórki.
W konsekwencji należało także poddać analizie, czy wystąpiły przesłanki, wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2, tj. czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak zatwierdzonej we właściwym organie dokumentacji projektowej, brak powołania uprawnionego kierownika budowy oraz brak dziennika budowy - dokumentującego przebieg robót, stanowił przesłankę do wydania nakazu uzupełnienia materiału dowodowego.
8. W wyniku tych ustaleń postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r., PINB nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót, polegających na rozbiórce i ponownym wybudowaniu budynku o wymiarach 10,45 x 8,87 m, przylegającego do istniejącej zabudowy; usytuowanego wzdłuż granicy z działką ewid. nr [...]. Obowiązek ten nie został wykonany. Analizując materiał dowodowy PINB stwierdził, ewentualny nakaz rozbiórki części dobudowanej wiązałby się dodatkowo z koniecznością nakazania przywrócenia stanu poprzedniego części istniejącej poprzez jej przebudowanie. Jednak zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych w takich przypadkach zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego. Zatem w odniesieniu do robót stanowiących przedmiot niniejszego postępowania - pomimo, iż wykonano je przed dniem 1 stycznia 1995 r. - nie można stosować przepisów ustawy z 1974 roku. W świetle dokonanych ustaleń postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. uchylono postanowienie nr [...], mające charakter dowodowy.
Po zweryfikowaniu przyjętego trybu postępowania, organ I instancji uruchomił procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowane. Roboty zostały zakończone, nie było więc zasadnym wydawanie postanowienia o ich wstrzymaniu. Zdaniem organu roboty zrealizowano bez dopełnienia niezbędnych formalności: nie zatwierdzono we właściwym organie projektu budowlanego; nie prowadzono dziennika budowy dokumentującego przebieg prac; nie powołano kierownika budowy nadzorującego prawidłowość robót. Okoliczności te stanowiły podstawę do sformułowania wniosku, iż powstały uzasadnione wątpliwości, dotyczące jakości robót.
Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. PINB nałożył na obecnego właściciela nieruchomości obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych i instalacyjnych. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB.
9. Na rozstrzygnięcie WINB złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Go 480/14, uchylił postanowienia organów obu instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wymaga "uprzedniego powstania" uzasadnionych wątpliwości, które powinny wynikać z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych. Jednakże sam fakt zaistnienia samowoli budowlanej nie uzasadnia jeszcze zastosowania obowiązku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo Sąd wskazał, że PINB pominął oświadczenie jednego ze wspólników spółki w kwestii legalności robót, który odwołał się do osób kierownika robót oraz projektanta. W dalszej części wyroku wyjaśniono, że na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. brak było nałożenia na właścicieli obowiązku zachowania dokumentacji dotyczącej budowli, tak jak ma to miejsce w art. 63 Prawa budowlanego obecnie obowiązującej ustawy z 1994 r. W konkluzji Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego nakładając obowiązek sporządzenia opracowania nie wzięły pod uwagę, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej.
10. Rozpatrując sprawę po raz kolejny PINB przeprowadził dodatkowe oględziny. W ich trakcie współwłaściciel spółki S oświadczył, że wymieniony w protokole z dnia [...] lipca 2013 r. projektant zmarł, zaś wskazany w protokole z dnia [...] lutego 2013 r. kierownik grupy budowlanej mieszka w [...] pod nieznanym adresem. Następnie w dniu [...] kwietnia 2015 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, mającą na celu przesłuchanie świadka, wskazanego w protokole z dnia [...] lutego 2013 r., pełniącego w latach 1971-1981 funkcję Kierownika Działu Usług Remontowo-Budowlanych i Montażowych S. Podczas rozprawy świadek oświadczył, iż nie nadzorował bezpośrednio przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na zakres obowiązków nie uczestniczył także w procesie związanym z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę oraz nie ma wiedzy, czy pozwolenie takie zostało uzyskane. W jego przekonaniu niezbędne formalności zostały dopełnione.
W dniu 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik właściciela spornego budynku złożył wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka T.M. na okoliczność prawidłowej i zgodnej ze sztuką budowlaną nadbudowy kondygnacji I piętra. Organ wskazał, że z uzyskanej w formie elektronicznej informacji ze strony Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wynika, iż T.M. nie jest członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Zatem dokonana przez tę osobę ocena jakości robót pod względem technicznym pozostałaby bez wpływu na ustalenia dokonane przez organ nadzoru budowlanego.
Następnie PINB podał, że zakres robót zrealizowanych w pierwszej połowie lat 70-tych w budynku biurowo-magazynowym w [...] obejmował rozbiórkę, a następnie ponowne wybudowanie części obiektu, usytuowanej wzdłuż granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...]. Potwierdzają to ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu [...] lipca 2013 r. (w tym oświadczenia stron). Tego rodzaju inwestycję należało poprzedzić uzyskaniem pozwolenia na budowę. W toku postępowania zarówno w zasobach Archiwów Państwowych, jak i w zasobach Gminy nie odnaleziono pozwolenia na budowę bądź dokumentacji projektowej dla przedmiotowej inwestycji, co wskazuje jednoznacznie, iż formalności związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę nie zostały dopełnione, a zatem przedmiotowa sprawa stanowi przypadek, o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku.
W ocenie PINB zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż wzdłuż granicy sąsiadujących działek usytuowany był budynek istniejący oraz część, która ulegała modyfikacjom. W latach 70-tych dokonano jej rozbiórki i ponownie wybudowano, przy czym w elewacji zachodniej w kondygnacji I piętra wstawiono otwory okienne. Zdaniem organu, bez wpływu na tryb postępowania oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy pozostaje sporna kwestia wstawienia stolarki okiennej w otworach, tj. czy pierwotnie wykonano luksfery, a następnie w latach 2004-2006 zostały one wymienione na okna PCV, czy też okna wstawiono w pierwszej połowie lat 70-tych na etapie budowy części obiektu. Uwzględniając fakt, że już w okresie przedwojennym w tym samym miejscu znajdował się budynek, który nie posiadał stolarki okiennej od strony działki nr [...] organ stwierdził, że rozebrana i odtworzona jego część umiejscowiona jest zgodnie jego pierwotną lokalizacją.
Nie zmieniono zatem wymagań w zakresie sytuowania obiektu względem granic działek. Natomiast wstawienie stolarki okiennej w elewacji zachodniej - od strony działki nr [...] naruszało wymagania, techniczne obowiązujące w dacie wykonania robót, jak również było niezgodne z pierwotnym rozwiązaniem w tym zakresie - co potwierdza dokumentacja projektowa z okresu przedwojennego. W świetle dokonanych ustaleń, uwzględniając wymagania wynikające z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
11. Od tej decyzji spółka S sp. j. J.S. i J.S., złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, w jaki sposób doszło do powstania "nieodpowiedniego stanu technicznego" to jest: kiedy dokładnie i przez kogo zostały wykonane otwory okienne wraz ze stolarką, oraz niedopuszczenie dowodu z zawnioskowanego w terminie świadka T.M., przez co nie zostało potwierdzone, że aktualny stan budynku i znajdujące się w nim otwory okienne są zgodne ze sztuką budowlaną, nie naruszają wymagań technicznych i nie zagrażają żadnemu bezpieczeństwu, przez co błędnie uznano konieczność zamurowania otworów okiennych. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przez organ I instancji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie do budynków nowo wybudowanych, a nie nieruchomości wybudowanych kilkadziesiąt lat temu.
12. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności stwierdził, iż ustalony przez PINB zakres robót, polegających na wykonaniu otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku stanowi w świetle art. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o jego przebudowie.
Na gruncie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązuje zasada wynikająca z art. 28 ust. 1, że roboty budowlane (do których zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy należy budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W tych ostatnich przepisach zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 i art. 31), oraz których wykonanie wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30). Niemniej jednak przebudowa budynku nie została wymieniona w w/w przepisach, w związku z czym podlega zasadzie określonej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Natomiast brak wymaganego pozwolenia uzasadniał, przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie, przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i dalej 51 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zastosowanie tych przepisów znajduje uzasadnienie również w przypadku, gdy samowolna przebudowa obiektu została dokonana w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. bowiem przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów poprzedniej ustawy wyłącznie do obiektów lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. Natomiast przebudowa obiektu stanowi o wykonaniu robót budowlanych innych niż budowa obiektu lub ich części. Przy czym w ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego winien zbadać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań, poczynając od zgodności szeroko rozumianymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a kończąc na warunkach technicznych realizacji obiektów budowlanych.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi omawianych robót może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obecnie obowiązują. Zgodnie bowiem z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie:
"1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów,
- 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę".
Skoro inwestor nie złożył wniosku o pozwoleniu na budowę, to organ nadzoru budowlanego przy doprowadzeniu do zgodności z prawem samowolnych robót zobligowany jest do posługiwania się przy ich ocenie przepisami obowiązującymi w dacie orzekania w sprawie. W związku z tym za niezasadny WINB uznał zarzut odwołania, iż w omawianym przypadku nie mają zastosowania przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ uznał, że ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane w budynku na działce nr [...] przy ul. [...], polegające na wykonaniu dwóch otworów okiennych usytuowanych w kondygnacji I piętra w zachodniej ścianie zewnętrznej tego budynku na granicy z działką nr [...], zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w toku całego postępowania dotyczącego przedmiotowych robót budowlanych aktualny właściciel budynku S Sp.j. J.S. i J.S. nie przedłożył dokumentów świadczących o legalności robót. Z dokonanej przez PINB analizy dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym (oddział w [...] oraz w [...]) wynikało, że pozwolenia na budowę udzielane dla inwestycji realizowanych w przedmiotowym budynku przy ul. [...] nie obejmowały swym zakresem inwestycji polegającej na wykonaniu dwóch otworów okiennych usytuowanych w kondygnacji I piętra w zachodniej ścianie zewnętrznej tego budynku na granicy z działką nr [...].
W związku z powyższym, w ocenie WINB, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako przebudowę budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem jako sytuację o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z tego względu zarzuty zawarte w odwołaniu o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) w ocenie organu odwoławczego są niezasadne. WINB uznał, że wskazany stan faktyczny obligował PINB do przeprowadzenia w odniesieniu do tych robót postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 w/w ustawy. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wynikającym z tych przepisów jest doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przy czym w ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego winien zbadać legalność wszystkich zaproponowanych rozwiązań, w tym w szczególności pod względem zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.
Punktem odniesienia w tym względzie winny być przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie - zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków.
WINB podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji o konieczności wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu na właściciela budynku przy ul. [...] wynika z okoliczności, że przedmiotowe dwa otwory okienne na poziomie I piętra usytuowane w ścianie zewnętrznej w/w budynku na granicy z działką nr [...], naruszają w sposób niedający możliwości naprawy wymagania w zakresie sytuowania okien w ścianach budynków, które zawarte zostały w § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem nie jest możliwe umieszczenie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki. Powyższa regulacja znajdowała odzwierciedlenie również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34 poz. 216 ze zmianami), a mianowicie w art. 196 tego aktu prawnego.
W konsekwencji organ I instancji zasadnie wywiódł, że istniejąca sytuacja narusza przepisy techniczno-budowlane począwszy od jej zaistnienia, niezależnie od kwestii dotyczących daty wykonania otworów. Zaistniała sytuacja nie mogła być natomiast zaakceptowana przez organ nadzoru budowlanego.
Zdaniem organu bez wpływu na zgodność z przepisami prawa pozostaje okoliczność, że PINB nie uwzględnił wniosku strony o przesłuchanie świadka. Powodem wydanego nakazu jest bowiem oczywiste naruszenie przez omawiany obiekt przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów. Zaś oceny w tym zakresie organ nadzoru budowlanego winien dokonywać samodzielnie, bez potrzeby korzystania z ocen innych podmiotów, w tym osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.
- 13. Skargę na decyzję WINB wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła Spółka S SBS sp. j. J.S. i J.S..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez wydanie decyzji bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz nie wzięciu pod uwagę faktu, iż skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej z uwagi na to, że skarżący nabyli nieruchomość w takim stanie jakim jest od pierwotnego właściciela, braku wyjaśnienia w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego tj. kiedy dokładnie i przez kogo zostały wykonane otwory okienne wraz ze stolarką oraz niedopuszczenie dowodu z zawnioskowanego w terminie świadka T.M. przez co nie zostało potwierdzone, że aktualny stan budynku i zawarte w nim otwory okienne są zgodne ze sztuką budowlaną, nie naruszają wymagań technicznych i nie zagrażają żadnemu bezpieczeństwu przez co błędnie uznano konieczność zamurowania otworów okiennych,
- - błędy w ustaleniach faktycznych w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Pełnomocnik skarżącej półki wniósł o uchylenie decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie od organu przeciwnego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia czy skarżący dopuścili się samowoli budowlanej czy nie. Organ odwoławczy nie podjął też żadnych kroków by zbadać w jakiej formie została zakupiona nieruchomość od pierwotnych właścicieli, nie przeanalizował akt sprawy pod kątem nabycia nieruchomości przez skarżących. Organ nie wyjaśnił też, kiedy powstały otwory okienne wraz ze stolarką, a także przez kogo otwory te zostały wykonane.
Skarżąca zarzuciła także nierozpoznanie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka T.M. na okoliczność prawidłowej i zgodnej ze sztuką budowlaną nadbudowy kondygnacji I piętra, zgodności z wymaganiami technicznymi, co wpłynęło istotnie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Tym samym nie wyjaśniono, czy jest konieczność zamurowania otworów okiennych, czy aktualny stan budynku z otworami okiennymi jest sprzeczny z wymaganiami technicznymi i czy usytuowanie okien w miejscu, którym są zagraża jakiemuś bezpieczeństwu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
14. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pierwszą istotną dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia są konsekwencje prawne płynące z opisanych wyżej kasacyjnych wyroków tutejszego sądu wydanych w tej sprawie przy rozpoznawaniu skargi na decyzję organu II instancji z dnia 10 lipca 2012 r. (sprawa II SA/Go 694/12) oraz postanowienia z dnia 5 maja 2014 r. (sprawa II SA/Go 480/14). Rozstrzygając ponownie sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zostały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w powołanych wyrokach. Związanie to dotyczyło zarówno kwalifikacji prawnej jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie takich, a nie innych przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do kwestii związania należy wskazać, że ocena prawna może dotyczyć także prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Dla organu rozpatrującego ponownie sprawę ma ona charakter wiążący w tym sensie, w jakim był ona konsekwencją uchylenia poprzednio wydanej decyzji determinując treść wyroku kasatoryjnego. Dla niniejszego sądu oznacza zakaz formułowania ocen sprzecznych z treściami poprzednich wyroków wydanych w tej sprawie oraz nakaz reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego.
W następstwie związania określonego w art. 153 p.p.s.a. organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Rozpoznając sprawę powtórnie, organ administracji ma zatem obowiązek zastosować wchodzące w grę przepisy prawa w znaczeniu nadanym mu przez sąd administracyjny. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Z tych też względów uznaje się, że art. 153 p.p.s.a. jest również przepisem prawa materialnego, ponieważ wiążąco określa znaczenie przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 2344/13, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).
15. Rozpatrując skargę we wskazanym w punkcie poprzednim kontekście należy wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia zasady związania. Po pierwsze organy wbrew wyraźnym wskazaniom sądu nie zrealizowały postępowania dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie, czy i w jakim czasie (pod rządami jakiego prawa) i w jakim zakresie doszło do samowoli budowlanej.
Organy, mimo wyraźnego wskazania w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 480/14, że w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy/nadbudowy nieuzupełniając tych ustaleń o żaden dowód stwierdzający tą okoliczność, nadal forsują tezę, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, przy czym wniosek w tym zakresie wywodzą z faktu braku okazania przez aktualnego właściciela nieruchomości budynkowej (stronę skarżącą) oraz brak dokumentów w zasobach archiwalnych potwierdzających istnienie pozwolenia na budowę obejmującego wykonane roboty. Trudność, czy też niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego.
16. Po drugie organ nadal nie wyjaśnił czy i w jakim zakresie kwestia otworów okiennych ma związek z realizacją prac dotyczących nadbudowy piętra (kondygnacji) przedmiotowego budynku. Organy po raz kolejny dopuściły się uchybienia polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia nie pokrywającego się z przedmiotem prowadzonej sprawy na co zwrócono uwagę w powołanym wyżej wyroku w sprawie
II SA/Go 480/14. Przedmiotem postępowania było bowiem, jak to oznaczono w decyzjach "sprawa nadbudowy kondygnacji I piętra budynku biurowego w [...]", natomiast treść rozstrzygnięcia dotyczy tylko otworów okiennych. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ rozważa całość prac czyli nadbudowę ale, jak to wyżej wskazano, w sposób nieuprawniony przyjmuje, że nastąpiło to w warunkach samowoli budowalnej oraz wyłącza kwestię okien z zakresu tych prac nie ustalając stanu wyjściowego ani zakresu dokonanej modyfikacji.
Mimo tego, że postępowanie jest prowadzone już od roku 2011 r. organy nadal nie ustaliły, w jakim stanie została zrealizowana nadbudowa, czy i jakie były pierwotne otwory okienne, na czym dokładnie polegała zmiana w tym zakresie i kiedy dokładnie została dokonana. Jeśli przeanalizuje się wątły materiał dowodowy sprawy to widoczne jest, że jedyne ustalenia w tej mierze oparte są li tylko na twierdzeniu osoby, która jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej – E.K.. Niezależnie od braku dokumentacji źródłowej organy przez ponad 4 lata prowadzonego postępowania mając do dyspozycji dowody osobowe nie przeprowadziły ich, a korzystając z zeznań jednej osoby C.D. (k. 85 akt administracyjnych) zakres pytań ograniczyły wyłącznie do kwestii formalnych związanych z dokumentacją, nie zadając jakichkolwiek pytań, które – właśnie w braku dokumentacji - pozwoliłyby zrekonstruować stan faktyczny sprawy w zakresie spornych pracy.
Podobnie taką informację można było pozyskać od świadka T.M., z którego organ nie skorzystał nie zauważając, że w postępowaniu inkwizycyjnym jakie prowadzi nie jest związany tezą dowodową wnioskowaną przez stronę. Natomiast w to miejsce organy zbędnie powielają oględziny, które nie dostarczają danych historycznych, lecz potwierdzają aktualny stan faktyczny.
17. W tym kontekście trafne są zarzuty skargi, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy bowiem przy wydaniu decyzji nakazującej usunięcie określonej w niej nieprawidłowości konieczne jest wykazanie w jaki sposób i kiedy doszło do jej powstania. W sytuacji, w której nie wiadomo nadal czy w sprawie miała miejsce samowola budowalna w zakresie nadbudowy piętra budynku i jak na tym tle przedstawia się kwestia otworów okiennych.
Nie jest przy tym tak, co twierdzą organy, że wymogi dotyczące otworów okiennych pozostały niezmienne pod rządami wskazanych w decyzji przepisów prawa materialnego. Organ stwierdził bowiem, że regulacja objęta zakresem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), obowiązywała również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), a mianowicie art. 196 tego aktu prawnego.
Porównanie treści przepisów, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie nie potwierdza tej konstatacji. Zgodnie z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli budynki ogniotrwałe wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jak też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej niż 4 metry od tej granicy powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniotrwały bez otworów okiennych i próżni, grubości równającej się co najmniej długości 1 cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje.
Rozporządzenie to zostało uchylone ustawą z dnia 31 sierpnia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 46). Zgodnie z art. 20 ust. 3 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157 ze zm.) odległość wolnostojącego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową nie mogła być mniejsza niż 3 m. Kolejne rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.) uzależniało odległość ściany budynku od granicy od stopnia uciążliwości.
Kolejne rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140, ze zm.) oraz aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), nie zezwalają na sytuowanie otworów w ścianie budynku znajdującego się w granicy z działką sąsiednią (§ 12 obu rozporządzeń zezwala na sytuowanie budynku w granicy działki przy spełnieniu dodatkowych wymagań i w przypadku gdy jest to ściana bez otworów).
18. Szczegółowe rozważenie kwalifikacji prawnej wymaga jednak dokładnego ustalenia stanu wyjściowego, w tym również stanu początkowego i momentu czasowego, w którym zostały wykonane otwory okienne w stanie aktualnym.
W sprawie nie wiadomo nawet, czy pierwotnie piętro zostało nadbudowane z oknami, czy były to tylko otwory z zamurowane pustakami szklanymi (luksferami) i kiedy doszło do zamontowania lub wymiany stolarki okiennej.
Z opisanych wyżej względów kwalifikacja materialnoprawna jest nadal przedwczesna i zadaniem organów jest przeprowadzić i uzupełnić postępowanie dowodowe z wykorzystaniem, w braku dokumentów, dowodów osobowych, tak by postepowanie dowodowe i ustalenia organów odpowiadały wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zarówno w odniesieniu do kwestii samowoli budowlanej dotyczącej nadbudowy całej kondygnacji, jak i związanej z tymi pracami kwestii otworów okiennych i ich ewentualnej modyfikacji po wybudowaniu piętra, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Stwierdzając powyższe naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Z tych też względów uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy uchylona została decyzja poprzedzająca (art. 135 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.