Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 138/20

Uzasadnienie

Dnia 27 czerwca 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) dalej jako u.s.g., art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) dalej jako u.p.z.p., oraz po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr XIV/95/16 Rady Miejskiej z dnia 10 lutego 2016 r., Rada Miejska podjęła uchwałę nr 0007.300.2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 3 pkt 9, § 3 pkt 10, § 3 pkt 11, 3 pkt 12, § 5 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 4 lit. b, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 5, § 9 ust. 4, § 18 ust. 3 pkt 2, § 18 ust. 3 pkt 3.

Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 37 a u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – dalej jako rozporządzenie) polegające na uchybieniu przez organ uchwałodawczy zasadom sporządzenia planu miejscowego poprzez:

1. - błędne zdefiniowanie powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego,
2. - umieszczenie zapisów dotyczących ogrodzeń, reklam oraz obiektów małej architektury, które powinny zostać uregulowane w tzw. uchwale reklamowej. Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w § 3 pkt 12 uchwały zdefiniowała pojęcie wskaźnika terenu biologicznie czynnego jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu. W § 3 pkt 11 uchwały wskaźnik intensywności zabudowy określono jako udział powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni terenu. Wojewoda podniósł, że przepis art. 15 ust 2 pkt 6 wymaga odniesienia w/w wskaźników do powierzchni działki budowlanej. Z kolei w § 3 pkt 9 i 10 uchwały Rada Miejska zdefiniowała powierzchnie zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu. Zdaniem skarżącego określane w planie miejscowym parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej, nie jak ustaliła rada gminy do nieruchomości. W § 4 pkt 6 rozporządzenia wielkości powierzchni zabudowy odnosi się do powierzchni działki lub terenu. Skarżący zwrócił uwagę, że ww. rozporządzenie nie było aktualizowane wraz ze zmianami ustawy. Wskazał, że w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 skutkiem czego, zgodnie z ww. ustawą parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej. Biorąc pod uwagę przyjętą hierarchię aktów prawnych, przepisy niższej rangi zdaniem skarżącego należy analogicznie dostosować do regulacji wynikających z ustawy, a mianowicie wielkość powierzchni zabudowy powinna być liczona w stosunku do działki budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uwzględnienie skargi w zaskarżonej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. U.s.g. wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje się jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., II SA/Wr 937/11, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, Z.Kmieciak Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", Samorząd Terytorialny 1994/6/13).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Z kolei zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić trzeba, że ustawodawca odnośnie do naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego wprowadził przesłankę istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego.

Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Głównym celem komentowanego przepisu jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia (zmiany) aktu planistycznego. Również w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Powyższe oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie, które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych.

Wojewoda zarzucił, że Rada Miejska w § 3 pkt 9-12 zaskarżonej uchwały w sposób wadliwy zdefiniowała takie pojęcia jak: powierzchnia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Sama zatem ustawa jednoznacznie przesądza o tym, że "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej" określa się w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej".

Natomiast Rada Miejska w § 3 pkt 12 zaskarżonej uchwały zdefiniowała pojęcie wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu. Definicja zawarta w § 3 pkt 12 uchwały jest zatem wprost niezgodna z ustawą. Jasne i przyjmowane powszechnie jest przy tym, że definicja ustawowa ma pierwszeństwo przed definicją zawartą w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2863/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Go 352/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W § 3 pkt 11 zaskarżonej uchwały zdefiniowano zaś wskaźnik intensywności zabudowy jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązkowym parametrem, określanym w planie miejscowym jest maksymalna i minimalna intensywność zabudowy definiowana jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Ponadto wielkość powierzchni zabudowy, zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy określić w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W przedmiotowym planie miejscowym w § 3 pkt 9 i 10 powierzchnię zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy zdefiniowano w odniesieniu do powierzchni terenu. Zdaniem Sądu powyższe wskaźniki powinny zostać ustalone w stosunku do działki budowlanej. Należy mieć na uwadze fakt, że teren objęty zmianą planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., II OSK 1649/16, CBOSA).

Należy zatem stwierdzić, że błędne zdefiniowanie tych wskaźników, doprowadziło do naruszenia przez Radę Miejską zasad sporządzania planu miejscowego również w § 18 ust. 3 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2020 r. II SA/Go 84/20, CBOSA). Powołane regulacje wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.) i naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, § 136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. (por. wyroki NSA z 28 listopada 2014 r., II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., II OSK 961/10, CBOSA).

Należy przy tym pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego uprawniającego radę miejską do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych.

W ocenie Sąd zasadne jest stanowisko Wojewody odnośnie uregulowania w kwestionowanej uchwale w § 5 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 4 lit. b, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 5, § 9 ust. 4 ustaleń dotyczących obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń. Powyższa materia powinna zostać uregulowana w tzw. "uchwale reklamowej" podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tryb i etapy podejmowania uchwały reklamowej określa art. 37b u.p.z.p. Z brzmienia tych przepisów wynika, iż sytuowanie obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Co do zasady, rada miejska nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ekranów, znaków i symboli reklamowych, jednak według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Wskazać przy tym należy, iż tzw. "ustawa krajobrazowa", obowiązuje od 11 września 2015 r., natomiast uchwała Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzenia niniejszego miejscowego planu została podjęta 28 września 2016 r. Biorąc powyższe pod uwagę, przepisy przejściowe nie dotyczą przedmiotowego miejscowego planu, ponieważ uchwała inicjująca została podjęta już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 9-12, § 5 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 lit. b, § 5 ust. 3-5, § 9 ust. 4, § 18 ust. 3 pkt 2- 3.