Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ewid. [...].
1.1. Stan faktyczny wskazany w tej decyzji był następujący: dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 3 stycznia 2018 r. Dnia 21 września 2018 r. G.W., działający przez pełnomocnika - radcę prawnego - złożył wniosek o wznowienie tego postępowania wskazując podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. organ I instancji wznowił postępowanie i dnia [...] listopada 2018 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
1.2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przyjął, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Jak ustalił ten organ najpóźniejszą możliwą datą powzięcia przez stronę informacji o decyzji lokalizacyjnej Burmistrza z dnia [...] grudnia 2017 r. był dzień 10 lipca 2018 r., a wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie został nadany listem poleconym w dniu 19 września 2018 r. G.W., jako właściciel nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania inwestycji, był bowiem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla powyższego zamierzenia, jakie toczyło się przed organem architektoniczno-budowlanym (Starostą [...]) zakończonym dnia [...] kwietnia 2018 r. zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Decyzja ta wraz załącznikami, w tym zawartą wśród nich decyzją lokalizacyjną, była znana skarżącemu.
W sytuacji, gdy w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego organ I instancji ustali, że wadliwie wznowił postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (tj. wznowił postępowanie pomimo, że wystąpiły przyczyny uniemożliwiające wznowienie - uchybiono terminowi do złożenia żądania), postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe winno zdaniem organu I instancji podlegać umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczności te spowodowały bowiem, że postępowanie wznowieniowe nie powinno w ogóle się toczyć, gdyż brak było podstaw do jego wszczęcia w drodze postanowienia. Organ ten podkreślił, powołując się na stanowisko SKO wyrażone w decyzji kasacyjnej, że w przypadku ustalenia przez organ I instancji uchybienia terminowi wynikającemu z art. 148 § 2 k.p.a. (dotyczącego podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) rozpatrywanie złożenia wniosku o wznowienie w terminie w odniesieniu do innych wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek wznowienia stało się bezprzedmiotowe.
1.3. W odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r. G.W. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 79a i art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto wskazał, że organ umarzając postępowanie w związku z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ wniosek o wznowienie postępowania nie był oparty w całości na przesłance braku uczestnictwa stron w postępowaniu o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., a jego podstawami były także przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a., w odniesieniu do których to przesłanek zastosowanie powinien mieć termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a., a nie w art. 148 § 2 k.p.a. Nawet jeśli organ prawidłowo uznał, że nie został dochowany termin umożliwiający żądania wznowienia postępowania ze względu na przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to tylko w tym zakresie postępowanie można uznać za bezprzedmiotowe.
1.4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i nie zgadzając się z zarzutami odwołania Kolegium przedstawiło przebieg sprawy i szeroko scharakteryzowało instytucję wznowienia postępowania podkreślając, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wskazano, że moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania rozpoczyna bieg terminu złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Natomiast bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu niezależnie nawet od źródła, z którego informacja pochodzi.
1.5. Odnosząc się do kwestii zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego czyli tej samej decyzji, która jest przedmiotem wznowienia. G.W. został w drodze obwieszczeń poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach wydawanych w jego toku, jak i decyzji kończącej to postępowanie. Tym samym był stroną tego postępowania lokalizacyjnego. Do tej kwestii odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w prawomocnym wyroku dnia 8 maja 2019 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 111/19 oddalającym skargę G.W. na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] uznając, że postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało wszczęte i prowadzone prawidłowo, z wszelkimi wymaganymi zawiadomieniami i obwieszczeniami, a skarżący G.W. miał w nim zagwarantowane prawa strony.
Kolegium wskazało, że obwieszczenie z dnia [...] grudnia 2017 r. o zakończeniu postępowania lokalizacyjnego ze wskazaniem wydanej w sprawie decyzji zostało umieszczone w BIP UM w dniu 12 grudnia 2017 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń UM w dniach od 12 do 29 grudnia 2017 r., jak również wywieszone w Sołectwie w dniu 14 grudnia 2017 r. Przyjmując nawet najpóźniejszą datę publicznego obwieszczenia to jest dzień 14 grudnia 2017 r. za datę doręczenia stronom, w tym skarżącemu decyzji należy przyjąć dzień 29 grudnia 2017 r., stosownie do treści art. 148 § 2 k.p.a. za dzień powzięcia przez strony wiadomości o decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2017 r.
Nadto Kolegium wyjaśniło, że skarżący otrzymał decyzję lokalizacyjną również w ramach postępowania o pozwolenie na budowę - [...] lipca 2018 r., co oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] września 2018 r. oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.
1.6. Odnosząc się do pozostałych wskazanych we wniosku podstaw wznowienia Kolegium wyraziło pogląd, że w sytuacji oparcia wniosku na przesłance z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. i nie budzącym wątpliwości ustaleniu, że wnioskodawca uchybił terminowi wynikającemu z art. 148 § 2 k.p.a., rozpatrywanie złożenia wniosku o wznowienie w terminie w odniesieniu do innych wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek wznowienia staje się bezprzedmiotowe. Oparcie bowiem wniosku o wznowienie przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zbadania dochowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. i wyprzedza badanie dochowania terminu złożenia wniosku co do innych wskazanych przesłanek. W przeciwnym bowiem razie, uchybienie przez podmiot wykazujący swój status strony postępowania i powołujący się na przesłankę pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu pozwalałoby jej w istocie na ponowne otwarcie terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji wskazania dodatkowo innej przesłanki wznowienia.
Takie stanowisko, w ocenie Kolegium, uczyniło zbędnym odnoszenie się do pozostałych wykazywanych przez stronę przesłanek wznowienia. Wobec stwierdzenia w toku wznowionego postępowania, że wniosek o wznowienie nie został złożony w ustawowym terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu I instancji było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
- 2. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu z zachowaniem terminu przeciwko całości decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] pełnomocnik G.W. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r., zarzucając naruszenie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1, 4, 5, 6 k.p.a. przez przyjęcie, że niedochowanie terminu z art. 148 § 2 k.p.a. w odniesieniu do przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., stanowi podstawę do umorzenie postępowania, pomimo podnoszonych przez skarżącego podstaw do wznowienia postępowania określonych w art. 145 §1 pkt 1, 5, 6 k.p.a. niezależnie od faktycznego dochowania terminu o którym mowa art. 148 § 1 k.p.a. w oparciu przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 1, 5, 6 k.p.a.
- 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
5. Pierwszy etap rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania obejmuje badanie zachowania przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz badanie wykazania we wniosku jednej z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, a określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a także w art. 145a i art. 145b k.p.a. Stosownie do tego przepisu podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), z tym, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwykłym) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Na gruncie tego przepisu judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że aby zweryfikować ostateczną decyzję w trybie wznowienia postępowania istotne jest ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie (tak np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2928/18, CBOSA).
Przyjmuje się przy tym, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., co jednak nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Ostatecznie obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie spoczywa zatem na organach obu instancji (wyroki NSA z dnia 8 marca 2018 r., II OSK 2101/17; 25 maja 2017 r., II OSK 2445/15; 13 maja 2013 r., I OSK 11/12; 25 listopada 2011 r., II GSK 1258/10; CBOSA).
6. Wskazać tu należy, że prawidłowo Kolegium uznało, że skarżący nie dochował terminu dotyczącego podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości. Analiza akt postępowania dokonana w niniejszej sprawie, a pośrednio w sprawie dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej (rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 111/19) wskazuje, że postępowanie w przedmiocie lokalizacji zostało wszczęte i prowadzone prawidłowo, z wszelkimi wymaganymi zawiadomieniami i obwieszczeniami, a G.W. miał w nim zagwarantowane wszelkie prawa strony (co szczegółowo omówiono w decyzji Kolegium).
Nie można więc mówić o tym, że w sprawie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli niezawinionego braku udziału skarżącego w postępowaniu lokalizacyjnym skoro był on jego stroną. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie poglądem z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, że służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. Brak przymiotu strony takiej osoby stanowi podstawę wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania (por. M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP LEX, teza 5 do art. 147 i powołane tam orzecznictwo).
W sytuacji, gdy doszło już do wznowienia postępowania zasadne było w tym zakresie umorzenie postępowania jednak konsekwencje tego stwierdzenia są inne, niż przyjęło Kolegium, gdyż nie mogą one dotyczyć całości postępowania wznowieniowego. Zakresu badania przyczyn wznowienia nie ogranicza bowiem podstawa prawna, wskazana przez wnioskodawcę, ani przesłanki przywołane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (por. wyrok 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., FSA 1/99, ONSA 2000/2/45). Dlatego w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego na kilku podstawach ustawowy termin do złożenia podania należy liczyć odrębnie dla każdej z tych podstaw (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3059/19; wyroki WSA w Łodzi z 25.07.2019 r., II SA/Łd 992/18 i 20 maja 2020, II SA/Łd 322/20 i WSA w Gliwicach z 5 stycznia 2017 r., II SA/Gl 803/16, CBOSA; por. również M. Jaśkowska w: Komentarz...,op. cit. teza 3 do art. 148.).
7. Z powyższych poglądów jednoznacznie wynika, że w przypadku wniosku strony o wznowienie postępowania opartego na kilku podstawach (w sprawie są to podstawy z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 k.p.a.), niezależnie już od tego czy wniosek strony oparty na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. był dopuszczalny czy też nie, badanie zachowania terminu do złożenia podania nastąpić powinno odrębnie do każdej z tych podstaw czyli w odniesieniu do podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a. z zastosowaniem art. 148 § 1 k.p.a.
Z tych względów zasadny jest zarzut skargi kwestionujący stanowisko Kolegium, że niedochowanie terminu z art. 148 § 2 k.p.a. w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a stanowi podstawę do umorzenia całego postępowania wznowieniowego, pomimo wskazania we wniosku innych podstaw do wznowienia postępowania. Pogląd taki nie ma bowiem umocowania ani w treści przepisów art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., ani w ich doktrynalnej i orzeczniczej wykładni. Tym bardziej w sytuacji, gdy wniosek oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. był niedopuszczalny.
Nieprawidłowe stanowisko Kolegium dotyczące wpływu tej kwestii na obliczenie zachowania przez stronę terminu w odniesieniu do innych podstaw wniosku mogło mieć co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie poczynił ustaleń faktycznych dotyczących terminowości wniosku w odniesieniu do każdej z trzech pozostałych wskazanych w nim podstaw (art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a.).
Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponowionym postępowaniu te właśnie okoliczności muszą być wyjaśnione i ocenione zgodnie z wyrażoną w niniejszym wyroku oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.