Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2019 r. poz. 1186) i art. 104 kpa postanowił:
- 1. zatwierdzić projekt budowalny zamienny budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] na działce ewid. nr [...], uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych,
- 2. nałożyć na inwestora P.K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w.w. budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...],
- 3. nakazał inwestorowi P.K. wykonanie rozbiórki rampy o długości około 22,8 m, szerokości 3,6 m i wysokości 0,65 m, usytuowanej po wschodniej stronie wiaty o wymiarach 18,4 mx9,5 m.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) nakazał inwestorowi P.K.:
- 1. sporządzić i przedstawić PINB w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. projekt budowalny zamienny budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] na działce ewid. nr [...], uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych,
- 2. doprowadzić, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r., wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem poprzez:
- a) wykonanie rozbiórki rampy rampy o długości około 22,8 m, szerokości 3,6 m i wysokości 0,65 m, usytuowanej po wschodniej stronie wiaty o wymiarach 18,4 mx9,5 m,
- b) wykonanie odprowadzenia wody z dachu wiaty o wymiarach 18,4 m x 9,5 m, na grunt po rozebranej rampie,
- c) wykonanie odprowadzenia wody opadowej spływającej z zachodniej połaci budynku obory do zbiornika na wodę, usytuowanego po zachodniej stronie budynku obory zamiast do rowu,
- d) wykonanie murka z krawężnika drogowego.
W dniu 29 grudnia 2017 r. wpłynął wniosek P.K. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego wiaty w miejscowości [...] na działce ewid. nr [...], uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. PINB nakazał inwestorowi usunąć, w terminie do dnia 31 marca 2018 r., nieprawidłowości i braki w sporządzonym projekcie budowlanym. W dniu 27 marca 2018 r. wpłynął uzupełniony wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego wiaty w miejscowości [...] na działce ewid. nr [...].
W dniu [...] kwietnia 2018 r. PINB dokonał sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w punkcie 2 decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. W trakcie sprawdzania obowiązku inwestor poinformował o trwających pracach geodezyjnych w celu podziału działki ewid. Nr [...] i wydzielania pasa nieruchomości wzdłuż rampy na działce ewid. nr [...], tak aby spełnić warunek odległości rampy od granicy sąsiedniej działki i tym samym wyłączyć rampę z rozbiórki. Sfinalizowanie kupa wydzielonego pasa o szerokości 2 m od Gminy przewidziano na koniec sierpnia 2018 r.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. PINB zawiesił postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie. W dniu 12 września 2018 r. do organu wpłynęło pismo P.K. informujące o kupnie wydzielonej działki ewid. nr [...] od Gminy, ponadto inwestor zwrócił się o zmianę decyzji nr [...] w punktach 2a i 2b. Organ wskazał, że z przedłożonego aktu notarialnego wynika, ze obecnym właścicielem działki ewid. nr [...] jest P.K.. PINB podniósł, że wydzielenie działki ewid. nr [...] powoduje, że usytuowanie rampy nie narusza obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych, zatem nakaz rozbiórki rampy w nowej sytuacji nie ma uzasadnienia.
Ponadto wyłączenie z rozbiórki rampy powoduje, że obowiązek z punktu 2b staje się niewykonalny. Należy zmienić treść obowiązku, tak aby woda opadowa odprowadzana dwoma rurami spustowymi do przydrożnego rowu, nie naruszała obowiązujących przepisów technicznych. Należy wodę tę skierować zamiast na teren po rozbiórce rampy, na teren działki [...].
Pismem z dnia [...] marca 2019 r. PINB wezwał M.W. oraz K.W., właścicieli nieruchomości działki nr ewid [...], do zajęcia stanowiska w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. W odpowiedzi M.W. i K.W. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zmianę decyzji nr [...] oraz domagają się likwidacji wybiegu dla bydła pod wiatą, ze względu na dolegliwość sąsiedzką.
W związku z brakiem zgody M.W. i K.W. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. odmówiono zmiany decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...].
W dniu [...] pażdziernika 2019 r. sprawdzono wykonanie obowiązku określonego w punkcie 2 decyzji nr [...] i stwierdzono, że żaden z tych obowiązków nie jest wykonany. Organ podniósł, że wypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, to znaczy niedoprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowalnego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakazuje się rozbiórkę rampy, która została wybudowana niezgodne z obowiązującymi przepisami.
Od powyższej decyzji P.K. wniósł odwołanie w części dotyczącej rozbiórki rampy (pkt 3). Skarżący wskazał, że rampa służy jako stół paszowy do karmienia krów, po jej rozebraniu nie będzie miał gdzie podawać pokarmu. Poprzez zakup działki nr [...] spełnił wymogi. Dodał, że działka nr [...] została wydzielona na jego prośbę w celu spełnienia warunków techniczno - budowlanych. Zdaniem skarżącego Pan W. nie jest bezpośrednim sąsiadem z jego działką, dlatego nie powinien być stroną decydującą. Właścicielem działki sąsiedniej jest Gmina, która nie wnosi sprzeciwu do wydanych decyzji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną część decyzji i umorzył w jej zakresie postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, organ wskazał na treść obowiązków nałożonych ostateczną decyzją PINB z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Następnie wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., powołując się na art. 155 kpa, PINB odmówił zmiany w.w. decyzji nr 184/2017.
W dniu 27 marca 2018 r. P.K. złożył projekt budowany zamienny. Przeprowadzone w dniu [...] pażdziernika 2018 r. oględziny wykazały, że inwestor nie wykonał obowiązków robót budowlanych określnych w pkt 2 sentencji decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 i ust. 5 p.b., PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku magazynowego, zbiornika bezodpływowego na gnojowicę oraz wiaty w miejscowości [...] na działce ewid. nr [...], uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w.w. obiektów. Organ wskazał, że nakaz rozbiórki rampy, z którym nie zgadza się skarżący, stanowił już przedmiot rozstrzygnięcia w decyzji PINB z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
W związku z tym, że istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja orzekająca w tym zakresie, niedopuszczalne jest ponowne orzekanie przez organ w zakresie już rozstrzygniętym. Decyzja taka (lub jej część) dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto organ stwierdził, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] PINB orzekł na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 51 ust. 5 p.b., które to przepisy, w ocenie WINB, dotyczą różnych stanów faktycznych wzajemnie się wykluczają. W konsekwencji zaskarżona część decyzji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie.
Od powyższej decyzji P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 kpa poprzez zaniechania podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz czuwania nad tym, aby strona postępowania z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody,
- 2) art. 64 § 2 kpa poprzez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia pisma z 3 marca 2020 r. m.in. co do zakresu żądania,
- 3) art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istotą żądania strony skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. było wygaśnięcie obowiązku określonego w decyzji nr [...] polegającego na nakazie rozbiórki rampy,
- 4) art. 107§ 3 w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że M. i K.W. są stronami postępowania,
- 5) art. 107 §3 w zw. z art. 156 §1 pkt 3 kpa poprzez błędne uzasadnienie prawne polegające na uznaniu, iż część decyzji, w zakresie w jakim nakazano wykonanie rozbiórki przedmiotowej rampy, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 6) art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez wydanie orzeczenia uchylającego w części zaskarżoną decyzje i umarzającą w jej zakresie postępowanie organu I instancji.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca w części zaskarżoną decyzję organu I instancji i umarzająca w tym zakresie postępowanie organu I instancji.
W ocenie Sądu w badanej sprawie nie może budzić sporu okoliczność, że wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczyło części tejże decyzji, czyli rozstrzygnięcia w zakresie nakazu rozbiórki rampy. Świadczy o tym treść odwołania, w którym skarżący jednoznacznie stwierdza, że odwołuje się od części decyzji nr [...] (punktu 3) czyli rozbiórki rampy. Również w dalszej treści odwołania skarżący odnosi się jedynie do kwestii nakazu rozbiórki rampy, pomijając całkowicie pozostałe postanowienia zawarte w przedmiotowej decyzji organu I instancji. W tej sytuacji, wobec jednoznacznie sformułowanego zakresu zaskarżenia, nie było potrzeby oraz podstaw do wezwania skarżącego w celu uzupełnienia odwołania co do zakresu żądania. Przypomnieć należy, że przepis art. 64 § 2 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, a taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca.
Zakres zaskarżenia determinował zakres merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, w związku z czym przedmiotem rozpoznania sprawy przez WINB była zasadność i prawidłowość nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki rampy. Wskazać należy, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 i ust. 5 p.b. Zgodnie z treścią wskazanych przepisów po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).
Z literalnego brzmienia art. 51 ust. 5 wynika zatem, że przepis ten stanowi podstawę do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części.
Przypomnieć należy, ze ostateczną decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 p.b., PINB nałożył na skarżącego m.in. obowiązek wykonania rozbiórki rampy, zakreślając termin do 31 grudnia 2017 r. Decyzja ta nie została usunięta z obrotu prawnego, tym samym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było kontynuowanie postępowania legalizacyjnego poprzez podejmowanie dalszych czynności, które określone zostały w przytoczonym powyżej art. 51 ust. 4 i ust.
5. Ponieważ oględziny wykazały, że obowiązek rozbiórki rampy nie został wykonany organ nadzoru budowlanego podjął czynności wymienione w.w.w. przepisach. Wbrew twierdzeniom organu II instancji nałożenie obowiązku rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 5, w sytuacji gdy wcześniejszą decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 również orzeczono o nakazie rozbiórki tego samego obiektu (lub jego części) nie oznacza orzekania w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Obydwa wymienione przepisy dotyczą bowiem różnych etapów postępowania legalizacyjnego. Gdy w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustali, że do stanu zgodnego z prawem nie jest potrzebne wykonanie żadnych robót budowalnych czy wykonania czynności wówczas ogranicza się do zobowiązania strony do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. To pierwsza z podstaw zastosowania wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanie jeszcze innych czynności lub robót budowlanych. Orzeczenie wydane na podstawie art. 51 ust. 5 stanowi natomiast zakończenie procesu legalizacyjnego.
Z powyższych względów zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, tj. art. 51 ust. 5 p.b. oraz art. 105 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Wbrew stanowisku WINB postępowanie w sprawie rozbiórki rampy nie stało się bezprzedmiotowe, postępowanie legalizacyjne w tym zakresie nie zostało bowiem jeszcze zakończone.
Nie można podzielić zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organ II instancji art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Jak wyżej zauważono, skarżący w odwołaniu jednoznacznie określił zakres zgłoszonego żądania, w szczególności w odwołaniu nie wskazano, że intencją strony jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2017 r. Wobec treści odwołania brak jest podstaw do postawienia organowi w tym postępowaniu zarzutu co do nieprawidłowej interpretacji pisma strony skarżącej.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. M.W. i K.W. są współwłaścicielami nieruchomości działki ewid. nr [...]. W toku przedmiotowego postępowania legalizacyjnego M.W. i K.W. uznani zostali za stronę tego postępowania oraz korzystali z praw procesowych przysługujących stronie. Wskazać należy, że wyznaczając krąg stron postępowania organ winien ustalić przepis prawa materialnego z którego dana osoba wywodzi swój interes prawny, przy czym interes ów winien być aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony. Musi on bowiem wynikać z określonej regulacji zawartej w przepisach materialnoprawnych.
Wskazać również należy, że kwestia legitymowania się interesem prawnym podlega badaniu przez organ na każdym etapie postępowania administracyjnego. Rację ma skarżący twierdząc, że okoliczność dotycząca stron niniejszego postępowania nie została przez organ na obecnym etapie wyjaśniona i uzasadniona, pomimo tego, że zarzut co do braku posiadania przymiotu strony przez M.W. i K.W. został w odwołaniu podniesiony. Powyższe oznacza, że odwołanie nie zostało przez organ w całości rozpoznane, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 kpa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a., zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.