Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 2351 ze zm., dalej jako P.b.) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471, dalej jako ustawa zmieniająca), nakazał właścicielom lokalu mieszkalnego w [...]: K.S. i A.K., doprowadzenie do stanu poprzedniego część poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...], w której dokonano przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenie mieszkalne (pokój) i pomocnicze (łazienka) przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...], bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez: 1. demontaż pionu kanalizacyjnego z łazienki, wyprowadzonego po ścianie zewnętrznej budynku;
- 2. zamurowanie otworu w ścianie zewnętrznej po zdemontowaniu odcinka rury kanalizacyjnej.
W uzasadnieniu decyzji PINB w skazał, iż w dniu [...] lipca 2020r. przeprowadzona została kontrola przedmiotowego budynku, w wyniku której ustalił, że lokal nr [...] na poddaszu budynku, zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2020r. (stanowiącym umowę sprzedaży tego lokalu na rzecz K.S. i A.K.), składa się z dwóch izb o łącznej powierzchni użytkowej 47,69m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta o nr [...].
Z dokumentu tego wynika, iż Sądu Rejonowego wpłynął pozew o uznanie nieważności umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu, zawartej aktem notarialnym z [...] listopada 1999 r. Ponadto jak wynika z aktu notarialnego w księdze wieczystej wpisano ostrzeżenia, że udziały przynależne do poszczególnych lokali nie sumują się do całości (powierzchnia lokali mieszkalnych jest większa od powierzchni użytkowej całego budynku, suma powierzchni lokali mieszkalnych wynosi 182,03 m2, zaś powierzchnia użytkowa całego budynku wynosi 158,67 m2). Organ wskazując na załączony do akt szkic poddasza, że obie izby wchodzące w skład lokalu nr [...], znajdują się przy ścianach szczytowych budynku. Odnośnie zakresu i legalności robót budowlanych PINB ustalił, że kondygnacja (części wspólne na poddaszu budynku) składa się z trzech możliwych do wydzielenia segmentów: kuchni, pokoju oraz otwartej środkowej przestrzeni komunikacyjnej, nieprzypisanej do lokalu (części wspólne budynku), w której wydzielono łazienkę oraz sypialnię na potrzeby lokalu nr [...].
Pokój został skomunikowany z ogólnie dostępną przestrzenią poddasza poprzez drzwi, osadzone w istniejącym otworze w ścianie wewnętrznej, który uprzednio zapewniał dostęp do dwóch kominów. Wejście do łazienki znajduje się od strony kuchni lokalu nr [...]. Aktualni właściciele tego lokalu nie posiadają wiedzy na temat legalności i daty wykonania prac, obejmujących przebudowę części wspólnych poddasza, w wyniku której wydzielono sypialnię i łazienkę. Nie okazali żadnych dokumentów, potwierdzających uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia robót. Wyjaśnili, że inwestorem był Z.S. (poprzedni użytkownik lokalu nr [...]). Podczas kontroli okazano aktualny protokół z 5-letniej kontroli okresowej przedmiotowego budynku, w którym określono zakres robót naprawczych, konserwacyjnych i remontowych.
W wyniku kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2020r. lokatorka (poprzednia właścicielka lokalu nr [...]) oświadczyła, że budynek w latach 70-tych posiadał wydzielone trzy lokale. Lokatorka nie wyrażała zgody na przebudowę poddasza, a prawa własności do swojego lokalu przeniosła na wnuka S.R. Właściciel lokalu nr [...] (skarżący R.O.) oświadczył, że przebudowy poddasza dokonano wiatach 1999-2000. PINB uzyskał informację od Starosty, że do dnia [...] grudnia 2000r. nie było udzielone pozwolenie na budowę w obrębie w/w budynku, a zgłoszenia robót są przechowywane przez 5 lat.
Organ wskazał, iż w latach 1999-2000 przebudowa obiektów budowlanych nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dodając, iż legalność prac ocenia się w oparciu o przepisy P.b. obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania i orzekania. PINB wyjaśnił też, iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy P.b. uwzględniające zmianę wprowadzoną z dniem 19 września 2020 r., gdyż postępowanie w sprawie było już wszczęte (postanowienie z [...] sierpnia 2020 r.). Dodał, iż regulacje odnoszące się do przebudowy budynków nie uległy zmianie w związku z nowelizacją. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 aa P.b. w brzmieniu przed 19 września 2020 r. pozwolenia na budowę nie wymagała przebudowa m.in. budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Inwestycje takie nie podlegały też zgłoszeniu, dodając, iż obecnie taka regulacja zawarta jest w art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a P.b.
Z kolei wykonywanie wewnętrznych instalacji regulował art. 29 ust. 1 pkt 27 (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d) P.b., uprawniając do wykonania instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku bez żadnych formalności. Organ wyjaśnił, iż w w/w zakresie brak było wymogu uzyskania uzgodnień konserwatorskich.
Następnie organ wskazał, iż [...] lutego 2021r. w wyniku kolejnych oględzin ustalono, że drzwi do łazienki zostały wykonane w ściance działowej o grubości 13 cm. Układ konstrukcyjny więźby dachowej nie został naruszony za wyjątkiem widocznych dwóch ingerencji: w pomieszczeniu pokoju sypialni stwierdzono wycięty fragment słupa, który podtrzymywał poziomy element wymianu; w łazience jest ślad po zastrzale. Właściciele posesji nie posiadają wiedzy, czy działania te były związane bezpośrednio z adaptacją części poddasza na pokój i łazienkę, czy też wykonano je w innych okolicznościach, kto i kiedy mógł być inwestorem. Właściciel lokalu nr [...] oświadczył, że w wyniku przebudowy zaadaptowano części wspólne budynku na potrzeby lokalu nr [...]. Roboty te obejmowały osadzenie okien połaciowych, wyprowadzenie przewodu kanalizacyjnego po ścianie zewnętrznej budynku, który miejscowo przechodzi przez lokal nr [...], usunięto zasypkę (polepę) w stropie międzykondygnacyjnym. Zastrzeżenia właściciela lokalu nr [...] budził także sam fakt wydzielenia lokalu nr [...].
W oparciu o powyższe PINB wydał w dniu [...] marca 2021 r. decyzję nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b., nakazującą właścicielom lokalu nr [...], doprowadzenie do stanu poprzedniego części poddasza budynku, przebudowanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez: 1) demontaż okna połaciowego wraz z odtworzeniem pokrycia dachowego w pomieszczeniu pokoju (sypialni);
- 2) demontaż okna połaciowego wraz z odtworzeniem pokrycia dachowego w pomieszczeniu łazienki;
- 3) demontaż pionu kanalizacyjnego z łazienki, wyprowadzonego po ścianie zewnętrznej budynku. W wyniku odwołania K.S. i A.K. oraz R.O, decyzją z dnia [...] maja 2021r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) uchylił w całości zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem WINB organ I instancji nie wyjaśnił wyczerpująco kwestii istotnych dla sprawy (to jest: przedwczesna ocena, że inwestor omawianych robót budowlanych, a także jego następcy prawni, z całą pewnością nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu P.b.) a także wskazał na potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń i uzupełnienia materiału dowodowego.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB wezwał obecnych właścicieli lokalu nr [...] do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zagospodarowania części wspólnych na pokój i łazienkę, jednak wezwani nie odnieśli się do tego pisma. Następnie PINB przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2021r. rozprawę administracyjną z udziałem inwestora Z.S. Wyjaśnił on, że roboty w części poddasza budynku wykonywał sukcesywnie od 2000r. przez okres 5 lat. Obejmowały one zarówno dwa pomieszczenia przy ścianach szczytowych budynku wchodzące formalnie w skład mieszkania nr [...] jak i części wspólne. Dwa pomieszczenia znajdujące się w środkowej części budynku (pomiędzy pokojami) pełniły uprzednio funkcję gospodarczą, tj. służyły jako skład opału. Zostały one zaadaptowane na pokój i łazienkę przynależne do lokalu nr [...]. W ramach tych prac wymieniono podłogi, tynki, drzwi, ocieplenie od wewnątrz połaci dachowych, wymieniono dwa istniejące okna metalowe na nowe oraz wykonano dodatkowo jedno okno (bez sprecyzowania lokalizacji).
Ponadto wykonano wewnętrzną instalację wodno-kanalizacyjną w łazience. Przewód kanalizacyjny wprowadzono po ścianie zewnętrznej budynku z podłączeniem do istniejącego zbiornika bezodpływowego (szamba); łazienkę oddzielono od pozostałej części poddasza ścianką działową z drzwiami (szkic dokumentujący wymiary tej ścianki oraz drzwi zamieszczono w protokole oględzin z dnia [...] lutego 2021r.). Według stwierdzenia inwestora, w kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzyskał jedynie ustną zgodę J.S. (lokatorka lokalu nr [...], poprzednia jego właścicielka) i J.L. (poprzedni właściciel lokalu nr [...]).
Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organ ustalił, iż w budynku mieszkalnym formalnie wydzielone są trzy lokale mieszkalne, co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej nr [...] dla całej nieruchomości. W dziale I-O "Oznaczenie nieruchomości" znajdują się dodatkowo informacje o wyodrębnionych trzech lokalach oraz numery poszczególnych ksiąg wieczystych. Organ wskazał, że fakt złożenia pozwu sądowego w odniesieniu do transakcji sprzedaży z 1999r. nie stanowi przesłanki do zakwestionowania legalności istnienia tego lokalu. Wskazał, że budynek jest obiektem przedwojennym, do którego nie mają zastosowania aktualne wymagania techniczno-budowlane, dotyczące wyposażenia instalacyjnego lokali mieszkalnych. PINB stwierdził, że roboty w częściach wspólnych budynku, których następstwem była także zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne i pomocnicze, zrealizowano bez uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powiatowy wskazał, że wykonane roboty adaptacyjne w części wspólnej skutkowały zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń.
Organ podał, iż w trakcie oględzin ustalono, iż inwestor, wbrew jego zapewnieniom, nie uzyskał zgody właścicielki lokalu nr [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a aktualni właściciele mimo wezwania organu, nie złożyli dokumentów potwierdzających takie prawo. W oparciu o powyższe organ stwierdził, iż roboty w częściach wspólnych budynku, których następstwem, była zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne i pomocnicze, zrealizowano bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego PINB wskazał na zasadność wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 50 i 51 P.b. Przy czym obecni właściciele nie wyrażają zgody na zalegalizowanie inwestycji, w szczególności R.O. Organ dodał, iż poza zasięgiem niniejszego postępowania jest natomiast żądanie właściciela lokalu nr [...] orzeczenia w przedmiocie legalności wyodrębnienia całego lokalu nr [...], wskazując, iż w tym zakresie uprawnienia przysługują wyłącznie sądom.
Organ dokonał analizy, które prace zrealizowane w częściach wspólnych wymagały zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, tylko ten bowiem zakres robót wymagał uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, iż wykonanie tynków wewnętrznych, wymiana podłóg oraz ustawienie lekkich ścianek działowych ze stolarką drzwiową nie stanowi robót budowlanych. Dalej ocenie poddano wykonanie robót w częściach wspólnych, które ingerowały w elementy zewnętrzne. Zalicza się do nich osadzenie dwóch okien połaciowych (pokój i łazienka) oraz wyprowadzenie z łazienki pionu kanalizacyjnego po ścianie zewnętrznej budynku, przy czym dwa okna zostały wykonane w miejscu istniejących okien metalowych, zaś jedno wykonane dodatkowo. Inwestor nie potrafił określić, czy nowe okno znajduje się w częściach wspólnych, czy w pomieszczeniu przynależnym do lokalu nr [...]. PINB uznał, iż skoro dwa istniejące okna nie wymagały dopełniania żadnych formalności, bo zostały wymienione i nie wymagało to uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a żadna ze storn nie sprecyzowała które z okien jest nowe, nie można tego domniemywać, ani też nie można nakazać zdemontowania dowolnego okna.
Z powyższych względów organ uznał za uzasadnione pozostawienie okien bez zmian. Co do naruszenia elementów konstrukcyjnych organ stwierdził, iż nie potwierdzono, aby przy realizacji robót stanowiących przedmiot postępowania, prace takie były realizowane, nie potwierdził ich wykonania inwestor. Dlatego PINB uznał, iż nie można uczynić zarzutu, że wycięcie fragmentu jednego słupa i brak jednego zastrzału są efektem dokonanej przebudowy, może to być następstwo robót realizowanych w okresie wcześniejszym (nawet przedwojennym). Dodatkowo organ wskazał, iż z protokołu kontroli okresowej z [...] lipca 2020 r. nie wynika, iż konstrukcja dachu wymaga naprawy, remontu, uzupełnienia, co oznacza, że dwa punktowe ubytki elementów więźby nie mają bezpośredniego i istotnego wpływu na stabilność całej konstrukcji, zaś ich ewentualne odtworzenie lub wzmocnienie winno nastąpić w ramach obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego.
Natomiast w ocenie PINB prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane było przy realizacji robót obejmujących wyprowadzenie pionu kanalizacyjnego po ścianie zewnętrznej budynku (z jednoczesnym wykonaniem otworu w ścianie zewnętrznej). W związku z tym organ ocenił, że roboty w częściach wspólnych, podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, zrealizowano bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym należało wydać decyzję nakazującą doprowadzenie do stanu poprzedniego część poddasza budynku poprzez wykonanie określonych w tym celu robót budowlanych. Co do usunięcia polepy ze stropu międzykondygnacyjnego organ podał, iż obecnie stosowane są lepsze rozwiązania, a ewentualne odtworzenie miałoby wpływ na obciążenie stropów drewnianych, a wykonanie nowej izolacji nie mieści się w zakresie obowiązków nakładanych w trybie art. 51 P.b. PINB wyjaśnił także, że adresatami decyzji są obecni właściciele nieruchomości, gdyż inwestor obecnie nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.O., zarzucając brak nakazu naprawy części wyciętego słupa w sytuacji, gdy z dotychczasowych ustaleń wynika, że znajdował się tam skład opału, a przeróbki w tym miejscu poddasza zostały dokonane na potrzeby lokalu nr [...]. Skarżący zarzucił organowi brak nakazu wykonania nowego wygłuszenia między kondygnacjami oraz brak nakazu przywrócenia poddasza do stanu poprzedniego zgodnego z prawem zapisanym w księdze wieczystej. Zdaniem odwołującego inwestor nie miał prawa do dysponowania na wykonanie prac budowlanych, nie dokonał obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku poddasza na lokal mieszkalny. Strona podniosła dodatkowo, że wpis do księgi wieczystej lokalu nr [...] powstał na podstawie sfałszowanej dokumentacji, niezgodnej z przepisami prawa.
Odwołanie od decyzji wnieśli także K.S. i A.K., zarzucając organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny przesłanek wykonania robót budowlanych w oparciu o przepisy w brzmieniu z dnia 13 lutego 2020r., a nie obowiązujące w dniu wykonania robót budowlanych. Zdaniem odwołujących się PINB błędnie wskazał adresata decyzji. Zarzucono również wydanej decyzji brak wyznaczenia terminu wykonania nałożonego obowiązku bądź wyznaczenie terminu zbyt krótkiego do wykonania nakazanych czynności.
W toku postępowania odwoławczego na wezwanie organu do akt załączony został przez R.O. protokół nr [...] z dnia [...] lutego 2022r. z kontroli okresowej budynku i oświadczył, że jako właściciel lokalu nr [...] "nie wyraża zgody na legalizowanie samowoli budowlanej lokalu nr [...]", albowiem składa się on z przynależnego mu pokoju oraz części wspólnych.
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. pozycja 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań stron, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. stwierdził brak konieczności nałożenia na współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie poddasza w/w budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenie mieszkalne (pokój) i pomocnicze (łazienka) przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu w/w budynku.
W ocenie organu zakres wykonanych robót budowlanych stanowi przebudowę zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a P.b. W wykonaniu robót doszło do zmiany parametrów użytkowych przedmiotowego obiektu w zakresie dotyczącym dachu budynku, ściany zewnętrznej budynku oraz instalacji, ale bez zmiany charakterystycznych parametrów tego budynku, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Za prawidłowe uznał WINB wskazanie przez PINB, jako adresatów decyzji aktualnych właścicieli lokalu nr [...], do którego przynależne są zaadoptowane pomieszczenia, zgodnie z art. 52 P.b., w związku z nabyciem przez nich przedmiotowego lokalu.
Mając na uwadze zarzuty R.O. odnośnie niezgodności dokumentacji prawnej dotyczącej stanu własności lokalu nr [...] w rozpatrywanym budynku WINB wyjaśnił, że organy dysponując aktami notarialnymi i księgą wieczystą budynku nie mogą automatycznie pominąć współwłaścicieli wskazanych w tych aktach, dopóki inne postępowania (administracyjne, cywilne lub karne) nie wykażą, że owe czynności i wpisy były niezgodne z prawem. Natomiast nie jest rzeczą organów administracyjnych ustalenie właściciela nieruchomości odmiennie niż zostało to ujawnione w treści w/w dokumentów. Powyższa zasada dotyczy również podnoszonej w odwołaniu R.O. kwestii wydzielenia lokalu nr [...] z nieruchomości wspólnej. Skoro ustalenia organu nadzoru budowlanego I instancji wskazują, że lokal ten został wydzielony w budynku i w tym zakresie wydano zaświadczenie o samodzielności lokalu, to organ ten orzekając w sprawie dotyczącej robót budowlanych nie bada zgodności z prawem procesu powstania lokalu na gruncie przepisów o własności lokali.
Odnośnie zmian sposobu użytkowania WINB wyjaśnił, że gdy inwestor wykonuje (bądź wykonał) roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71 a P.b.
Zdaniem WINB w omawianym przypadku w pierwszej kolejności należy dokonać analizy wykonanych robót budowlanych w aspekcie ich podlegania pod reglamentację P.b. z uwzględnieniem - z uwagi na datę wszczęcia postępowania – stanu obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020r. Zatem stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 aa P.b. przebudowa, która nie ingeruje w elementy konstrukcyjne oraz przegrody zewnętrzne nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie podlega obowiązkowi zgłoszenia. Dotyczy to wykonanych w omawianym przypadku robót w zakresie dotyczącym: wymiany podłóg, tynków, drzwi wewnętrznych, jak również ocieplenia od wewnątrz połaci dachowych, a także wydzielenia łazienki poprzez ściankę działową z drzwiami oraz wykonania wewnętrznych instalacji. Przy czym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB prawidłowo wskazał przepisy P.b. regulujące powyższą kwestie oraz ich wykładnię, co WINB w pełni akceptuje.
Za prawidłowe uznał organ stanowisko PINB odnośnie kwalifikacji robót w świetle przepisów P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, nie zaś w okresie faktycznego wykonania robót 2000-2005. W związku z tym zauważył, że w okresie od wykonywania robót do dnia wszczęcia postępowania ustawa P.b. była wielokrotnie nowelizowana, natomiast przedmiotem tych nowelizacji było między innymi wyłączenie niektórych robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem WINB ustawodawca rezygnując z reglamentacji niektórych robót budowlanych w drodze ustaw nowelizujących, poza warunkiem okresu wszczęcia postępowania administracyjnego, nie wprowadzał odrębnych regulacji dla robót już zakończonych a nie objętych w dacie wejścia wżycie nowelizacji postępowaniem administracyjnym, w związku z czym podlegają one kwalifikacji prawnej według nowych reguł, wprowadzonych nowelizacjami.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż wykonany zakres robót budowlanych dotyczących okien połaciowych w przedmiotowym lokalu należy zakwalifikować jako wymianę wcześniej istniejącej stolarki okiennej i nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu miejscowo organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast z uwagi na brak możliwości ustalenia, które okno z trzech jest nowe, gdyż inwestor nie umiał tego określić, organ uznał, iż nie można w tych okolicznościach domniemywać samowoli budowlanej.
Jednakże WINB nie podzielił stanowiska PINB odnośnie wymaganego pozwolenia na wykonanie instalacji kanalizacyjnej na elewacji budynku, wskazując, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. w z art. 30 ust. 1 w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw z 2015r. poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia.
Tym samym inwestor jest zwolniony z obowiązku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokonania zgłoszenia instalacji wewnątrz budynku (z wyjątkiem instalacji gazowych). Organ uznał, że części instalacji, które wykraczają poza obręb budynku do miejsca połączenia się z przyłączem, stanowią w istocie część instalacji wewnętrznych, o których mowa w cytowanym wyżej art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b., Tym samym z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę są zwolnione całe wewnętrzne instalacje elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne i telekomunikacyjne (patrz: pismo z dnia [...].05.2015r. Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego - LEX eh, Pisma urzędowe, dotyczy art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - aktualne). Organ dodał, że powyższa kwalifikacja znalazła odzwierciedlenie w aktualnym brzmieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit, d P.b. (wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020r.), zgodnie z którym: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych".
Konkludując WINB stwierdził, że ustalony przez PINB zakres robót budowlanych związanych z przebudową poddasza omawianego budynku nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast w takim przypadku, gdy rozpatrywane roboty budowlane nie podlegały reglamentacji P.b., to tym samym organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie tych robót nie musiałby wyjaśniać kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane.
Dalej WINB dokonał oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, podkreślając, iż co do zasady zakres stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Organ poddał analizie warunki na poddaszu stanowiącym poddasze użytkowe z punktu widzenia wymogów dotyczących wysokości pomieszczenia, wentylacji, ocieplenia oraz ogrzewania. Zdaniem WINB, przede wszystkim pomieszczenia na poddaszu, które w wyniku wykonania przedmiotowych robót zmieniły swoją funkcję na mieszkalną odpowiadają przepisom techniczno-budowlanym w zakresie wymagań co do wysokości pomieszczeń oraz nasłonecznia, zarówno w dacie wykonania robót jak i w stanie prawnym aktualnie obowiązującym.
Zdaniem organu brak jest przesłanek do stwierdzenia aby na poddaszu omawianego budynku nastąpiło podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź ochrony środowiska w sytuacji, gdy pozostała część budynku użytkowana jest w tożsamej funkcji mieszkalnej. Stanowisko takie jest uzasadnione tym bardziej, iż - jak zeznał w trakcie rozprawy administracyjnej faktyczny inwestor robót - uzyskał on w związku z wykonanymi robotami adaptacyjnymi "warunki przyłączenia instalacji elektrycznej i wody". W żadnym razie nie wykluczona jest również sytuacja, że budynek w momencie budowy przewidziany był w całości - parter, poddasze użytkowe - jako mieszkalny, czego jednak zdaniem tutejszego organu nie da się ustalić z przyczyn obiektywnych, między innymi z powodu znacznego upływu czasu od budowy obiektu i braku dokumentacji.
Odnośnie zarzutu R.O. o niezgodności istnienia lokalu nr [...] z ustaleniami planistycznymi gminy WINB wskazał, że stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokument na który powołuje się skarżący to Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest tym samym, co przeznaczenie jej w miejscowym planie.
Wobec powyższego WINB stwierdził brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia rozpatrywanego zakresu robót do stanu zgodnego z prawem.
Od powyższej decyzji R.O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W treści skargi ponownie opisał poprzedni stan prawny nieruchomości, wskazując na nieprawidłowe w jego ocenie wyodrębnienie lokalu nr [...] w budynku i nieuprawnioną zmianę sposobu użytkowania poddasza. Skarżący wskazał na dokonanie przez inwestora nieuprawnionych prac w części wspólnej budynku na poddaszu, bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym na osłabienie konstrukcji dachu poprzez usuniecie jednego elementów. Skarżący powtórzył przy tym zarzuty i argumenty wcześniej zgłoszone w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia, [...] czerwca i [...] lipca 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, dodatkowo załączając obszerną dokumentację fotograficzną.
Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2022 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze i dodatkowo na pytanie Sądu podał, iż powództwo o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży lokalu nr [...] zostało oddalone oraz że J.S. – poprzedni właściciel lokalu nr [...] – zamieszkuje w budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie decyzja WINB z dnia [...] marca 2022 r. uchylająca decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2021 r. (o nałożeniu na właścicieli lokalu nr [...] w spornym budynku obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego części poddasza budynku, w której dokonano przebudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę poprzez demontaż pionu kanalizacyjnego i zamurowanie otworu w ścianie zewnętrznej) i stwierdzająca brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych.
Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stwierdzić należy, iż organy w zakresie przyjętego trybu postępowania, prawidłowo zastosowały w postępowaniu przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie z dniem 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.). Przedmiotowe postępowanie zostało bowiem wszczęte na podstawie postanowienia z dnia 7 sierpnia 2020 r., a w myśl art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ww., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skoro zatem niniejsza sprawa nie została jeszcze zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to należy stosować przepisy Prawa budowalnego w dotychczasowym brzemieniu.
Przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczył oceny zgodności z prawem robót budowlanych przeprowadzonych w budynku wielorodzinnym (według treści ksiąg wieczystych w jego skład wchodzą trzy wyodrębnione lokale mieszkalne) w części obejmującej poddasze, w tym przede wszystkim w części wspólnej budynku obejmującego przestrzeń pomiędzy dwoma izbami (kuchnia i pokój) składającymi się na lokal nr [...], usytuowanymi przy ścianach szczytowych budynku, które to roboty doprowadziły do zaadoptowania w/w części na łazienkę i pokój (sypialnię), użytkowane przez właścicieli lokalu nr [...].
W postępowaniu tym organ zobowiązany jest po pierwsze ustalić czy jakie roboty i kiedy zostały wykonane, ustalić czy stanowiły samowolę budowlana tzn. czy pomimo prawnego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia roboty przeprowadzone zostały bez zachowania tego obowiązku. Następnie zaś w przypadku ustalenia że dopuszczono się samowoli budowlanej kluczowe znaczenie ma to czy możliwe jest zalegalizowanie tych robót, w przeciwnym razie konieczne jest nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.
Niniejsze postępowanie przeprowadzone zostało w trybie art. 50-51 P.b. (w brzmieniu przed 19 września 2020 r.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie zaś do art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
1. Tym samym dla prawidłowego użycia ww. przepisu art. 51 ust. 1, niezbędne jest w pierwszej kolejności wykazanie konieczności jego zastosowania poprzez w istocie wskazanie na niezgodność z prawem, po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4 omawianej ustawy
Organy w toku postępowania ustaliły, iż zakres wykonanych robót obejmował niewątpliwie: wymianę podłogi, tynki, drzwi, ocieplenie od wewnątrz połaci dachowych, wymianę dwóch istniejących okien metalowych na nowe oraz wykonanie dodatkowo jednego okna, wykonanie instalacji kanalizacyjnej w łazience wprowadzonej po ścianie zewnętrznej budynku z podłączeniem do istniejącego zbiornika bezodpływowego (szamba), wykonanie ścianką działowej oddzielającej łazienkę z drzwiami. Ustalono, iż roboty te zostały przeprowadzone w okresie 2000-2005 przez inwestora Z.S., poprzedniego użytkownika lokalu nr [...].
Natomiast co do stwierdzonego w trakcie oględzin wycięcia fragmentu jednego słupa i braku jednego zastrzału (elementy konstrukcyjne), organ I instancji uznał, iż materiał dowodowy w sprawie nie wykazały czy powyższe zostało wykonane w ramach w/w prac, czy też było to efektem innych prac (nawet przedwojennych), a organ II instancji nie odniósł się do powyższego.
Przeprowadzenie szeregu prac budowlanych przystosowujących część wspólną poddasza organ, z czym należy się zgodzić, zakwalifikował, jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Pod pojęciem "roboty budowlane", zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
W ocenie organów w wyniku wykonanych robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania, zmianie uległy parametry użytkowe i techniczne obiektu dotyczące: dachu, ściany zewnętrznej i instalacji, ale bez zmiany charakterystycznych parametrów budynku jak kubatura, powierzchnia zabudowy itd., co uprawnia do twierdzenia, że roboty te stanowią przebudowę obiektu.
Organy ustaliły, iż na powyższe prace nie uzyskano pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Biorąc pod uwagę brzmienie przepisów w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego WINB stwierdził brak konieczności nałożenia na współwłaścicieli lokalu nr [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał przy tym na art. 29 ust. 2 pkt 1 aa P.b. w myśl, którego przebudowa, która nie ingeruje w elementy konstrukcyjne oraz przegrody zewnętrzne nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W zakresie okien dachowych (połaciowych) organ podzielił stanowisko PINB, że z uwagi na brak możliwości ustalenia które okno jest nowowstawionym, nie należy domniemywać samowoli budowlanej. Odnośnie zaś wykonanej instalacji sanitarnej organ uznał, iż zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. wskazujący na brak wymogu pozwolenia na budowę w zakresie budowy instalacji kanalizacyjnej wewnątrz użytkowanego budynku, przyjmując, iż wychodząca na zewnątrz instalacja w istocie stanowi element instalacji wewnętrznej.
Należy podkreślić, że dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało przez organ przedwcześnie, uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem Sądu decyzje organów wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W szczególności dotyczy to naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i zgodnie z art. 80 k.p.a ma obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. powinien uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie.
Zdaniem Sądu organy w szczególności nie podjęły wszelkich czynności, nie wyczerpały dostępnych środków dowodowych, mających na celu wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących wstawienia w spornym budynku dodatkowego okna dachowego w części wspólnej budynku. W sprawie nie było kwestionowane, że inwestor dokonał takiej czynności w ramach prac przeprowadzonych na poddaszu. Przesłuchany na tę okoliczność inwestor podał jednak, iż nie pamięta które okno jest nowowstawionym. W tych okolicznościach organ uznał, iż nie może,,domniemywać" wykonania robót z naruszeniem prawa. Według Sądu jednak analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż organ ustalając stan faktyczny w tym zakresie poprzestał w zasadzie na odebraniu zeznań od inwestora. Organ nie wskazał, czy ustalenie powyższej okoliczności możliwe było na podstawie szczegółowych oględzin pomieszczenia i poszczególnych okien, przeprowadzonych przez uprawnionego pracownika organu lub z udziałem osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną.
Ponadto organ zaniechał na tę okoliczność przesłuchania poprzedniej właścicielki lokalu nr [...] mieszającej nadal w budynku – J.S. Dopiero wyczerpanie w tym zakresie dostępnych środków dowodowych i brak możliwości dokonania jednoznacznych ustaleń zdaniem Sądu mogłyby uzasadniać taką ocenę jaką organy zaprezentowały w zaskarżonych decyzjach.
Zdaniem Sądu organy nie ustaliły także w sposób wystarczających okoliczności dotyczących wycięcia/usunięcia elementów konstrukcyjnych budynku w pomieszczeniu sypialni oraz łazienki, czyli w zaadoptowanej części poddasza stanowiącej część wspólną. Na powyższe uchybienie zwrócił wcześniej uwagę WINB w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2021 r., zobowiązując PINB do poczynienia ustaleń. Mimo tego organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie dokonał istotnych w tym zakresie ustaleń. Podczas przesłuchania inwestor nie został zapytany w sposób jednoznaczny, czy zakres wykonanych przez niego robót obejmował także w/w elementy.
Zatem także w tym zakresie zdaniem Sądu za uzasadnione uznać należy uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, w tym przesłuchanie świadków (np. J.S.), dodatkowe przesłuchanie inwestora, ewentualnie dokonanie szczegółowych oględzin, bądź ustalenie czy sporządzane były wcześniej protokoły kontroli okresowej budynku jak protokół [...] (załączony do akt administracyjnych organu II instancji) i ich wnikliwa analiza pod w/w kątem. Dodać należy, iż nieuzasadniona była w w/w zakresie argumentacja PINB wskazująca na brak zagrożenia dla obiektu wywołanego ingerencją w powyższe elementy budynku, gdyż nie to stanowi przesłankę stwierdzenia zaistnienia ewentualnej samowoli budowlanej. Z kolei WINB pominął powyższy element w uzasadnieniu decyzji, jedynie odnosząc się ogólnie do braku wpływu przeprowadzonych prac na stan techniczny budynku.
Dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy organ ponownie dokona oceny, czy i ewentualnie które prace objęte przebudową, odpowiednio je kwalifikując, dotknięte zostały samowolą budowlana. Jednak wpierw konieczne jest dokonanie oceny czy na zakres wykonanych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenia. Tylko wówczas uprawnione jest przez organ stwierdzenie samowoli budowlanej i wdrożenie odpowiedniej procedury P.b.
W tym zaś zakresie organ zobowiązany będzie ustalić czy w okresie wykonywanych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia P.b. powinny być bowiem oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wyroki NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18, LEX nr 2591963; z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17). W uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 zaś wskazano, iż samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Również w doktrynie zgodnie podkreśla się, że ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2022 r., IV SA/Po 1029/21 i przywołany tam źródła: K. Gruszecki, Podstawy prawne i zasady legalizacji samowoli budowlanej; M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 130). Przy czym dopuszcza się wzięcie pod uwagę ostatniego stan przeprowadzonych prac budowlanych (daty ostatnich prac).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w zakresie instalacji sanitarnej, która wykonana została według oświadczenia inwestora w latach 2000-2005, organ zatem nieprawidłowo dokonał oceny w kwestii dopuszczenia się samowoli budowlanej (oceny co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), czyniąc to na tle przepisu art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b., który wszedł w życie 28 czerwca 2015 r., a nie odnosząc tego do stanu prawnego z okresu przeprowadzenia tych robót (kiedy P.b. nie przewidywało takiego zwolnienia), chyba że (choć nie wynika to z akt sprawy) po 2005 roku były jeszcze przeprowadzane prace budowlane.
Podobnie zauważyć należy, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b., odnoszący się do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przy przebudowie (budynek wielorodzinny), na który organy powołały się przy ocenie dopuszczenia się samowoli budowlanej w zaskarżonej decyzji, wszedł życie dopiero 1 stycznia 2017 r.
W ponownym postępowaniu organ, po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie i ustaleniu prawidłowo stanu faktycznego, zobowiązany zatem będzie ponownie dokonać oceny w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jeżeli obowiązek taki istniał, a roboty dotyczyły części wspólnych budynku, wówczas należy wziąć pod uwagę, iż w sprawie nie wykazano uzyskania zgody współwłaścicieli budynku na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi zaś co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, o której mowa w art. 199 kc (rozporządzanie rzeczą wspólną). Zgoda taka musi być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok NSA z 3 III 2020 r., II OSK 190/19 – publ. CBOSA). Fakt wyłącznego korzystania przez współwłaścicieli lokalu nr [...] z poddasza nie przesądza o ich prawie do podejmowania względem tej części budynku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, do której należy zaliczyć przebudowę budynku stanowiącą część wspólną.
W zakresie prawidłowości określenia adresatów zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż nie można w tym zakresie poczynić organom zarzutów. Adresaci decyzji zostali określeni zgodnie z art. Art. 52 P.b. W myśl tego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6.03.2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11, CBOSA) (zob. A. Plucińska-Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2019, art. 52). W komentarzu do art. 52 P.b. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016) autor zwrócił uwagę, iż inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1, mógł później utracić to prawo, np. przez zbycie nieruchomości. I w dacie wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 48, 50a lub 51 prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 może mieć już inny podmiot. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (wyroki NSA w Warszawie: z dnia 5 października 1998 r., IV SA 1796/96, LEX nr 43781; z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, LEX nr 78951, oraz 7 marca 2002 r., II SA/Po 2107/00, LEX nr 656138; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 1070/05, LEX nr 265673). Z akt sprawy wynika, iż aktualnymi współwłaścicielami lokalu nr [...], użytkującymi poddasze budynku, są K.S. i A.K. (inwestor – Z.S. uprzednio był właścicielem w/w lokalu, a potem uprawnionym z tytułu służebności mieszkaniowej).
Odnośnie zmiany sposobu użytkowania zgodzić należy się z organem, iż w sytuacji gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a p.bud. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm Prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a (por. wyrok NSA z 29.02.2008 r., II OSK 119/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 15.12.2011 r., II SA/Po 962/11, CBOSA) - A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 71(a).
Natomiast odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących kwestii nieprawidłowego wyodrębnienia lokalu nr [...], roszczeń skarżącego do w/w części budynku, wyjaśnić należy, iż przedmiotowym postępowaniu sąd administracyjny jedynie bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nie rozstrzyga w kwestiach dotyczących prawa własności i stosunków własnościowych w obrębie budynku, ani też co do prawidłowości wyodrębnienia lokalu nr [...] w budynku i treści założonej dla niego księgi wieczystej. W zakresie, którego domaga się skarżący kompetencje przysługują sądom powszechnym.
Zauważyć przy tym należy, iż w aktach sprawy znajdują się wypisy z ksiąg wieczystych dotyczące budynku i wyodrębnionych w nim lokali. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1). Natomiast w myśl ust. 2 domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje.
Ponownie rozpoznając zatem sprawę organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku, a następnie na podstawie tak zebranego materiału dowodowego ponownie ustali stan faktyczny i zastosuje prawidłowo przepisy prawa.
W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organy powinny zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię przepisów prawa oraz zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W przedmiocie kosztów sadowych obejmujących wpis sądowy od skargi oraz koszty dojazdu skarżącego do sądu orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a.