Uzasadnienie
Burmistrz, powołując się na art. 17, art. 48 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako k.p.a.) decyzją z [...] września 2022 r., Nr [...] odmówił B.H. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nad mężem S.H. na stałe od [...] lipca 2022 r. w wysokości 2.119 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 12 lipca 2022 r. B.H. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S.H. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2015 r. o zaliczeniu S.H. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że niepełnosprawność powstała w wieku 52 lat. Organ I instancji ustalił również, że wnioskodawczyni jest osobą uprawnioną do świadczeń emerytalnych z ZUS. Następnie podkreślił, że nie ma wątpliwości co do sprawowania opieki przez wnioskodawczyni. Uznał jednak, iż brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z następujących powodów: osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), strona posiada prawo do świadczeń emerytalnych (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r) oraz osoba wymagająca opieki uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności powyżej 18 roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.H., w którym podniosła, że zapis dotyczący daty powstania niepełnosprawności u męża jest niezgodny z Konstytucją RP. Strona podkreśliła, że jest uprawniona do świadczeń emerytalnych w niższej wysokości niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z [...] listopada 2022 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 17 ust. 1, 1a i 1 b u.ś.r., a następnie wskazał, że B.H. wykonuje pewne czynności z zakresu opieki wobec męża – S.H. Jednocześnie organ dostrzegł, że S.H. jako osoba wymagająca opieki i legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ma dorosłe dzieci, objęte wobec niego obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności wraz z wnioskodawczynią żoną B.H., tj. córki D.S., zam. w [...], która pracuje i nie ma orzeczenia o niepełnosprawności, B.H., która mieszka poza [...], pracuje, nie ma orzeczenia o niepełnosprawności oraz A.G., która mieszka poza granicami kraju o pracuje. Są to w ocenie Kolegium osoby sprawne, pełnoletnie i będące w stanie realizować swój obowiązek alimentacyjny wobec wymagającego opieki ojca, co najmniej przez świadczenia pieniężne pozwalające na opłacenie usług opiekuńczych realizowanych albo przez żonę osoby wymagającej opieki B.H., albo przez inną osobę.
Zatem dostępność dzieci osoby wymagającej opieki, ich pełnoletniość i brak legitymowania się przez nie orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłącza tym samym uprawnienie żony B.H. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad S.H.
Ponadto Kolegium podkreśliło, że pracujące dzieci osoby wymagającej opieki, a jedna przebywająca za granicą, choć nie mogą z tego względu realizować obowiązku alimentacyjnego na rzecz niepełnosprawnego ojca w formie świadczeń osobistych, to nie jest to przyczyna czyniąca niemożliwym dostarczenie ojcu środków utrzymania wypełniających obowiązek alimentacyjny. Opieka ta nie musi przybrać formy czysto faktycznej, polegającej na bezpośrednim wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych, lecz finansowej, sprowadzającej się do opłacania innych osób, aby taką opiekę sprawowały. Może ona mieć również charakter mieszany. Dzieci S.H. są w stanie się porozumieć i zorganizować opiekę ojcu we własnym zakresie, wypełniając obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca.
Kolegium wskazało, że na gruncie obowiązujących przepisów i po spełnieniu pozostałych przesłanek, opiekunowi mogłoby przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do 25 roku życia. Powyższe wynika z treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który w punkcie drugim sentencji orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro zatem w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to organ odwoławczy nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
B.H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia. Podkreśliła, że sprawuje całodobową opiekę nad mężem, a jej dzieci są aktywne zawodowo i w pierwszej kolejności zapewniają potrzeby swojej rodzinie i nie chciałaby w tak trudnych czasach obarczać ich kosztami opieki. Jednocześnie podkreśliła, że wozi męża 3 razy w tygodniu na dializy, co jest bardzo kłopotliwe, gdyż mąż będący osobą niechodząca i poruszającą się na wózku wymaga wsparcia w ubieraniu się, podawaniu leków, posiłków, toalety. Ponadto mąż jest po operacji kręgosłupa oraz amputacji nogi, ma cukrzycę, podawane są mu zastrzyki, 2 razy w tygodniu jest rehabilitowany i nie ma szans na samodzielne poruszanie się.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej jako p.p.s.a.) jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad mężem.
Świadczenie pielęgnacyjne, którego domagała się skarżąca, przyznawane jest na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W przedmiotowej sprawie niesporne jest, iż mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym u niego znaczny stopień niepełnosprawności, która powstała w wieku 52 lat. Trafnie jednak organ odwoławczy – w przeciwieństwie do organu I instancji – pominął w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie czyniąc go podstawą odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20).
Nietrafnie natomiast zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, uznali, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W piśmiennictwie wskazuje się, iż językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że małżonek osoby niepełnosprawnej mógłby ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, kiedy sam legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a więc miałby to być małżonek-opiekun, który sam wymaga opieki stałej. Przedmiotową aporię można jednak rozwiązać dzięki zastosowaniu tego samego zabiegu interpretacyjnego, co w przypadku art. 17 ust. 1a u.ś.r. przyjmując, że racjonalny ustawodawca nie mógł uwzględnić w zakresie podmiotowym tej regulacji współmałżonka osoby wymagającej opieki, a w związku z tym jest ona adresowana tylko do innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnego. Uwzględniając takie stanowisko, można przyjąć, że w pierwszym rzędzie zobowiązani do opieki, a przez to i uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego są małżonkowie osób niepełnosprawnych; co znajduje oparcie w przepisach k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego.
Natomiast inne osoby mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, tylko wówczas, kiedy małżonek osoby wymagającej opieki nie będzie mógł sam tej opieki sprawować (por. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, t. 4.2 do art. 7).
Tożsame stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w k.r.o, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (art. 130 k.r.o.). Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o. Oznacza to, iż art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyroki NSA: z 19 lipca 2013 r., I OSK 2277/12; z 20 września 2013 r., I OSK 2796/12; z 27 czerwca 2014 r., I OSK 789/13; z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, wyrok WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2021 r. IV SA/Po 920/21, wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2023 r., III SA/Kr 1597/22, wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2022 r., III SA/Lu 130/22).
Zatem fakt, że S.H. ma dzieci, samo przez się nie ma zatem istotnego znaczenia. Mógłby on nabrać takiego znaczenia tylko wespół z innymi, szczególnymi okolicznościami, na przykład gdyby okazało się, że dzieci mogą i rzeczywiście z własnej woli wyręczają skarżącą w opiece nad wyżej wymienionym. Jednak z akt sprawy nie wynika, aby takie szczególne okoliczności występowały. Wręcz przeciwnie to skarżąca sprawuje tę opieką, której nie mogą bezpośrednio wykonywać córki, gdyż pracują zawodowo, a jedna z nich mieszka ponadto poza granicami kraju.
Organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, iż skarżąca otrzymuje emeryturę. Organ odwoławczy do powyższej przeszkody w przyznaniu tego świadczenia nie odniósł się w żaden sposób. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m in. prawo do emerytury.
Kwestia zbiegu prawa do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia.
W orzeczeniach tych wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Stanowisko to uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20.
Sąd w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie.
Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i w 2020 wynosiło 1830 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 1200 zł brutto. Aktualnie, Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. o wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P.2021.1021) wynosiło ono 2119 zł, natomiast najniższa emerytura wynosiła 1338,44 zł brutto. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w orzecznictwie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.
Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Zdaniem Sądu nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W wyrokach z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym.
Aktualnie jednak jednolicie w orzecznictwie NSA wskazuje się na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20,z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20, z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 766/20, z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, z 17 grudnia 2020 r.,I OSK 2010/20, z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21,z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21, z 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21, z 19 maja 2022 r., I OSK 1388/21)
Podkreśla się w tych orzeczeniach, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.
Jednocześnie w powyższych orzeczeniach podkreślono, iż w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.
Dz.U. z 2022, poz. 504; dalej jak u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skoro w rozpoznawanej sprawie fakt pobierania przez skarżącą emerytury nie prowadził automatycznie do wykluczenia jej z dalszego prawa uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, to na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciążył obowiązek wyjaśnienia zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy skarżąca podjęła działania, które miały prowadzić do wstrzymania pobierania przez nią tego świadczenia, a w przypadku ustalenia, że działania te nie zostały podjęte, organy miały obowiązek pouczyć o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Organy obu instancji nie uczyniły tego przed wydaniem decyzji.
Podkreślić należy, iż obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a decyzja organu I instancji dodatkowo z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 17 ust. 1b u.ś.r., co uzasadniało uchylenie powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie powyższej oceny prawnej i umożliwienie skarżącej dokonania wyboru jednego ze świadczeń.