Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), powołując się na art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019. poz. 1186, dalej jako p.b.) w postępowaniu w sprawie zagospodarowania działki nr [...], stanowiącej własność A.Z. i G.Z., zlokalizowanej przy ul. [...], nałożył na inwestorów – A.Z. i G.Z. - obowiązek dostarczenia, w terminie do 31 marca 2020 r., oceny technicznej w związku z dokonaniem zmian podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] przy ul. [...] (dalej jako działka nr [...]), zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z [...] września 2004 r., zawierającej:
- a. określenie, czy w związku z niewykonaniem skarpy na działce nr [...], co stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, dochodzi do naruszenia substancji budowlanej muru oporowego znajdującego się na działce sąsiedniej, oznaczonej numerem [...],
- b. określenie, czy w aktualnym stanie faktycznym konieczne jest - w celu uniknięcia degradacji muru oporowego na działce nr [...] - wykonanie: od strony działki nr [...] dodatkowej konstrukcji zabezpieczającej w postaci muru oporowego od strony działki nr [...] lub wyprofilowanie skarpy przy murze istniejącym na działce nr [...]. Jeśli taka konieczność zachodzi, ocena powinna zawierać parametry techniczno-metryczne zaprojektowanej konstrukcji oporowej lub skarpy, wraz z częścią rysunkową. Jednocześnie zobowiązano do zapewnienia wykonania w/w ekspertyzy przez osobę dysponującą uprawnieniami w branży konstrukcyjno-budowlanej, wpisaną na listę członków izby samorządu zawodowego.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż pismem z [...] października 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta przekazał do PINB wniosek J.G. o wszczęcie postępowania w sprawie niewłaściwego zagospodarowania działki o nr [...] poprzez podniesienie terenu oraz oparcie naniesionego gruntu o mur usytuowany w całości na działce J.G.. Zdaniem wnioskodawcy, w następstwie samowolnego oparcia gruntu o mur wystąpiło niekontrolowane obciążenie, wywierane przez masy ziemi, mające wpływ na statykę muru. W wyniku tych działań doszło do odkształceń konstrukcji a także pęknięcia muru w jego środkowej części. Projekt budowlany, na podstawie którego wykonano mur, nie przewidywał oparcia o niego gruntu i nie zawiera wymaganych prawem obliczeń statycznych i wytrzymałościowych. Dodał przy tym, iż ogrodzenie składa się z podmurówki będącej jednocześnie murem oporowym oraz posadowionych na niej elementów drewnianych zamocowanych do słupków metalowych.
W pierwszej fazie, po wybudowaniu, mur wykonany z pustaków zalewowych (obecna podmurówka) był ogrodzeniem. Po obu jego stronach teren był równy - zatwierdzony projekt zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...] przewidywał, iż przy granicy z działką nr [...] wykonana będzie skarpa. Na działce nr [...] nie wykonano skarpy realizację, której przewiduje projekt - inwestor w trakcie zagospodarowywania działki nr [...] dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Poprzez naniesienie znacznych ilości ziemi podniósł teren swojej działki bezpośrednio przy granicy, bezprawnie opierając grunt o mur znajdujący się na działce J.G..
Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) nr [...] z [...] listopada 2016 r. wyznaczono do załatwienia sprawy PINB, wyłączając od jej rozpoznania PINB.
PINB pismem [...] grudnia 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zagospodarowania działki nr [...]. W dniu [...] stycznia 2017 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których wnioskodawca wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym (projektem zagospodarowania terenu) dotyczącym m.in. działki nr [...] należało wzdłuż granicy z działką [...] wykonać skarpę. Nasypanie ziemi i oparcie jej o mur, który nie posiada obliczeń statycznych i wytrzymałościowych budzi niepokój co do stateczności muru, co potwierdza jego odkształcenie i pęknięcia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. PINB umorzył postępowanie, wyjaśniając, iż aby uznać że nawiezienie i ukształtowanie gruntu na działce nr [...] stanowiło roboty budowlane należałoby wykazać, że czynności te doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. W trakcie oględzin nie stwierdzono, aby zagospodarowanie działki nr [...] wzdłuż konstrukcji oporowej stanowiło pewien etap niezakończonych robót budowlanych, mających na celu wybudowanie obiektu o określonej kategorii. Pomimo, iż we wniosku inicjującym postępowanie zakwestionowano prawidłowość zagospodarowania terenu, to sformułowane w tym wystąpieniu zarzuty stanowią polemikę z oceną prawną dokonaną w odrębnym postępowaniu, dotyczącym wykonania konstrukcji oporowej, w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 maja 2013 r. II SA/Go 285/13. W orzeczeniu tym wskazano, że budowa muru oporowego przewidziana została w zamiennym projekcie zagospodarowania terenu dla działek nr [...], zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z [...] maja 2006 r. WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że wzniesienie konstrukcji oporowej nastąpiło na podstawie tego pozwolenia, jednak z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu.
Kwestionowanie obecnie różnic poziomu terenu działek nr [...] stanowiłoby próbę podważanie stanowiska WSA - w przypadku gdyby projekt zatwierdzony decyzją nr [...] przewidywał taką samą rzędną terenu tych działek, bezzasadne stałoby się samo projektowanie konstrukcji oporowej.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB, WINB decyzją z [...] kwietnia 2017 r. uchylił orzeczenie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż z dokumentacji związanej z udzieleniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] (decyzja nr [...] z [...] września 2004 r.) wynika, iż na działce tej, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], dla zniwelowania różnicy między poziomami, zaprojektowano wykonanie skarpy ze spadkiem w stronę granicy z działką nr [...]. Takie rozwiązanie przewidziane zostało w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę (opis techniczny projektu zagospodarowania terenu - strona 2 pkt 3.3 oraz projekt drogowy - numer rysunku 1/D).
Dnia [...] maja 2017 r., w związku z ustaniem przyczyn stanowiących podstawę wyłączenia PINB od załatwienia sprawy, PINB przekazał do PINB akta sprawy. Następnie w toku oględzin z [...] listopada 2017 r. organ stwierdził, że wykonane zagospodarowanie terenu sytuacyjnie nie odbiega od mapy do celów projektowych zatwierdzonej przez Prezydenta Miasta w dniu [...] sierpnia 2015 r. PINB nałożył na małżonków Z. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni protokołu mapy sytuacyjno-wysokościowej uwzględniającej aktualne rzędne terenu. W/w mapa została dostarczona dnia 14 listopada 2017 r. Z kolei 15 listopada 2017 r. J.G. dostarczył do organu 4 zdjęcia obrazujące teren działek [...] w trakcie prowadzenia prac budowlanych, a także elementy projektu zagospodarowania terenu wraz z mapą zagospodarowania terenu - projekt drogowy (rysunek 1/D), obrazujący projektowaną skarpę pomiędzy nieruchomościami.
PINB zwrócił się do Prezydenta Miasta o wskazanie wszystkich pozwoleń na budowę (i zmian do tych pozwoleń) udzielonych przez Prezydenta Miasta w odniesieniu do działki nr [...] w okresie od stycznia 2004 r. do lutego 2010 roku - wraz z określeniem czy pozostają one w obrocie prawnym.
Organ wskazał, iż w innych sprawach dotyczących zagospodarowania wymienionej działki, jak również działek sąsiednich (postępowania były dotychczas prowadzone przez PINB), zgromadzone zostały dokumenty, które wskazują, że we wskazanym okresie wydane zostały co najmniej 3 decyzje obejmujące swoim zakresem działkę nr [...]: 1. decyzja nr [...] z [...] września 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...];
2. decyzja nr [...] z [...] września 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej oraz sieci wodociągowej i kanalizacji ogólnospławnej na działkach nr [...] przy ul. [...], a także przyłączy: wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla budynków mieszkalnych na działkach nr [...] przy ul. [...], 3. decyzja w odniesieniu, do której PINB nie posiada bliższych danych, lecz posiadająca pieczęć świadczącą o zatwierdzeniu "projektu zamiennego zagospodarowania terenu" zabudowy uzupełniającej osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...] dz. nr [...].
Dnia [...] lutego 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 p.b. zwrócił się do Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o wskazanie wszystkich pozwoleń na budowę (i zmian do tych pozwoleń) udzielonych przez Prezydenta Miasta w odniesieniu do działki nr [...] w okresie od stycznia 2004 r. - w czasie gdy właścicielem działki oraz inwestorem było [...] Sp. z o.o. i udzielenia informacji, czy zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową na granicy działek nr [...], na działce nr [...], miała być wykonana skarpa.
W wyniku analizy akt innych postępowań administracyjnych dotyczących zagospodarowania działek nr [...], PINB postanowieniem z [...] lutego 2018 r. włączył do akt postępowania dokumenty znajdujące się w aktach sprawy [...] (postępowanie PINB prowadzone w sprawie legalności budowy konstrukcji oporowej na granicy działek nr [...]), kolejno je opisując.
[...] Sp. z o.o. podało, iż jest w posiadaniu decyzji nr [...] z [...] września 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], inwentaryzacji powykonawczej budynku na działce nr [...] z [...] listopada 2008 r., projektu zamiennego zagospodarowania terenu - plansza 1/U i projektu zamiennego zagospodarowania terenu - droga wewnętrzna - rysunek 1/D. Jednocześnie poinformowano, że spółka nie jest w stanie określić przyczyny zaistniałej sytuacji a osoby pełniące funkcje kierownicze przy realizacji inwestycji na działce nr [...] nie są już pracownikami PBO i nie ma z nimi kontaktu.
Następnie decyzją z [...] lipca 2018 r. PINB umorzył postępowanie prowadzone w sprawie zagospodarowania terenu działki nr [...], które w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...] została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ przesłuchał świadka – M.G. (kierownika budowy dla opisanej inwestycji), w związku z tym, że może on posiadać wiedzę dotyczącą stanu zagospodarowania działki nr [...]. Świadek wskazał, że nie przypomina sobie okoliczności omawiania kwestii posadowienia budynku na działce nr [...] wyżej w stosunku do działki nr [...], stąd zakłada, iż budowa ta nie różniła się od innych tego rodzaju, czyli była realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem. W momencie rozpoczęcia budowy między wskazanymi nieruchomościami nie było muru oporowego, a konstrukcja ta pojawiła się w toku realizacji inwestycji. Świadek wyjaśnił, iż nie pamięta czy decyzja o realizacji muru wynikała z któregoś konkretnie projektu budowlanego, natomiast pamięta iż nadzorował budowę tej konstrukcji. W trakcie udzielania tych wyjaśnień, J.G. przedłożył zdjęcie realizowanej budowy na działce nr [...], obrazujące stan surowy realizowanego tam obiektu z [...] czerwca 2008 r. M.G. wskazał, że realizacja muru oporowego prowadzona była na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej, zgodnie z wytycznymi konstruktora.
Na etapie wykonawstwa nie była poruszana kwestia ukształtowania skarpy na działce położonej wyżej ani nie przypominał sobie aby dokonywano dodatkowych obliczeń statycznych lub innego rodzaju sprawdzeń na okoliczność tego, czy konstrukcja muru jest zdolna przenieść obciążenia mas ziemi i tym samym nie rozważano możliwości ukształtowania skarpy od strony działki nr [...], aby zmniejszyć oddziaływanie mas ziemi. Świadek wyjaśnił również, po przedstawieniu zdjęć z akt sprawy obrazujących stan zakończenia inwestycji, że zapamiętał następujący stan po zakończeniu budowy: działka nr [...] jest wyżej w odniesieniu do działki nr [...] a pomiędzy nimi znajduje się konstrukcja oporowa zaś ziemia znajduje się na równi lub nieznacznie poniżej górnej krawędzi muru, bez ukształtowanej skarpy na działce nr [...].
Decyzją z [...] maja 2019 r. PINB nałożył na A.Z. oraz G.Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 sierpnia 2019 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dokonanych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. Decyzja ta została uchylona orzeczeniem WINB z [...] września 2019 r., który podzielił dokonaną kwalifikację w sprawie, tzn. stwierdzenie iż wprowadzono istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę.
Jednocześnie, zdaniem organu II instancji, wydanie decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego było przedwczesne - PINB nie wykluczył przesłanek powodujących konieczność wydania orzeczenia o przywróceniu obiektu do stanu przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W ocenie WINB, zachodzą wątpliwości czy inwestycja wykonana z istotnym odstępstwem nie wpływa negatywnie na obecne lub przyszłe zagospodarowanie działki nr [...] i tym samym nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. W dotychczasowym postępowaniu brak jednoznacznych ustaleń, czy dokonane odstępstwo nie powoduje stanu zagrożenia bezpieczeństwa mienia właściciela działki nr [...].
Uzasadniając wydanie postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. PINB wskazał, że opracowania wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. (oceny lub ekspertyzy techniczne) "występują jako dowody w sprawach utrzymania obiektów budowlanych, tzw. samowoli budowlanych i związanych z nimi postępowań legalizacyjnych, katastrof budowlanych", przy czym są dokumentami o "dużym znaczeniu dowodowym, ponieważ są sporządzane przez osoby dysponującymi odpowiednimi do ich zakresu uprawnieniami, wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie - ponoszące odpowiedzialność zawodową".
Natomiast "prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego nie sporządza opracowań technicznych, w tym projektów, ocen technicznych, ekspertyz. Nie może tego uczynić także na użytek prowadzonej sprawy - ponieważ przepisy p.b. nie dają organom nadzoru budowlanego takiego uprawnienia". Zdaniem PINB w omawianym przypadku powstały uzasadnione wątpliwości w kontekście stabilizowania terenu i zapobiegania osuwaniu się ziemi, a w związku z tym niekorzystnego oddziaływania na działkę nr [...]. Natomiast usunięcie tych niejasności nie jest możliwe w ramach samodzielnych działań PINB, ponieważ nie posiada on umocowania do sporządzenia opracowań technicznych ani technicznych możliwości sprostania oczekiwaniom w tym zakresie.
Uzasadniając wyznaczenie terminu dostarczenia oceny technicznej ([...] marca 2020r.) organ wskazał, że znalezienie osoby dysponującej odpowiednimi uprawnieniami oraz sporządzenie przez tę osobę opracowania wymaga określonej ilości czasu. Przedstawione zagadnienie techniczne dotyczy jednej branży budownictwa i nie jest na tyle skomplikowanego, aby termin ten był dłuższy.
W wyniku rozpoznania zażalenia G.Z. WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że określenie sposobu uniknięcia degradacji muru oporowego na działce nr [...] wymaga wiedzy fachowej, wynikającej z posiadanych uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności. Zdaniem WINB wbrew stanowisku żalącego, nic nie stało na przeszkodzie, aby w omawianej sprawie, ze względu na dokonane zmiany podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez żalącego i ich wpływ na działkę sąsiednią, organ dążył do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia korzystając z narzędzi dowodowych określonych stosownymi przepisami prawa. WINB wyjaśnił, iż przepis art. 81 c ust. 2 p.b. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Jednocześnie podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego nie dokonują samodzielnie szczegółowych analiz parametrów technicznych obiektu budowlanego, a w szczególności nie sporządzają ocen technicznych i ekspertyz z zakresu budownictwa. W celu poczynienia ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięć władczych mogą zasięgnąć opinii biegłego przewidzianej w art. 81c ust. 2 p.b.
Organ odwoławczy wskazał, iż postanowienie wydane w trybie cyt. art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Ma dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez p.b. Takie ukształtowanie omawianej instytucji jest uzasadnione szerokim zakresem uprawnień organów biorących udział w procesie budowlanym i koniecznością rozstrzygania zagadnień wymagających fachowej wiedzy i fachowej oceny zjawisk technicznych, a wiedza pracowników organów nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
Organ wskazał, iż w wypadku samowoli budowlanej związanej z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę zastosowanie mają art. 50 i 51 p.b., dotyczące robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa. Natomiast dokumenty dotyczące wykonanych robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, takie jak ocena techniczna, bądź ekspertyza, stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b.
Mając na względzie powyższą wykładnię prawa materialnego WINB nie podzielił zarzutów zawartych w zażaleniu w kwestii braku podstaw do zastosowania w omawianym przypadku art. 81c ust. 2 p.b. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź stanu technicznego. Bez wątpienia zaś dokonanie zmian podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], to jest zmian związanych z niewykonaniem skarpy na działce nr [...] - co stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, a więc bez zatwierdzonego projektu budowlanego, nastąpiło bez przewidzianego prawem udziału osoby uprawnionej, wynikającego z braku sporządzenia wymaganego prawem projektu.
Natomiast zdaniem WINB okoliczność ta bez wątpienia świadczy o uzasadnionej wątpliwości co do jakości robót, którą należy rozumieć szerzej, niż tylko pojęcie związane z tzw. "sztuką budowlaną" odnoszącą się do poprawności technologiczno-produkcyjnej robót, bowiem prawidłowa jakość robót budowlanych to między innymi stan, w którym roboty są zgodne z konkretnymi, właściwymi dla nich, wymaganiami określonymi w przepisach prawa, w tym w przepisach techniczno- budowlanych. To właśnie w tym celu, stosownie do art. 21 ust. 4 p.b. projektant, a także sprawdzający projekt budowlany, jest zobowiązany dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Przy czym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o niepełną postawę prawną, bowiem art. 81c ust. 2 p.b. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia. Organ powinien dodatkowo wskazać w związku z jakimi ustawowymi zadaniami prowadzone jest postępowanie. W omawianym przypadku organ powinien dodatkowo wskazać art. 51 ust. 1 p.b., bowiem prowadzone postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Niemniej WINB stwierdził, że pomimo braku przywołania pełnej podstawy prawnej orzeczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek dostarczenia oceny technicznej we wskazanym w postanowieniu zakresie. WINB dodał, iż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że PINB miał przesłanki do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych zrealizowanych z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
W ocenie WINB wydanie zaskarżonego postanowienia zapewnia wpływ adresata postanowienia na koszt sporządzenia żądanej ekspertyzy, bowiem stosownie do art. 81 c p.b. dopiero niedostarczenie w wyznaczonym terminie żądanej ekspertyzy albo dostarczenie ekspertyzy niedostatecznie wyjaśniającej sprawę będącą jej przedmiotem, może spowodować sytuację, iż to organ nadzoru budowlanego zleci wykonanie ekspertyzy albo wykonanie dodatkowej ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Za nieuzasadniony uznał WINB zarzut naruszenia przez organ I instancji zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W końcowej części uzasadnienia WINB wyjaśnił, iż przyczyny niedoręczenia odpisu niniejszego postanowienia właścicielowi działki sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji, to jest J.G..
Na powyższe postanowienie G.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno zostać umorzone.
Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wypływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
- - bezzasadne pominięcie milczeniem istotnych w sprawie zarzutów zawartych w odwołaniu,
- - nie dołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia, całego materiału dowodowego.
W ocenie skarżącego PINB wydał zaskarżone postanowienie bez właściwej i pełnej podstawy prawnej, wskazując, że art. 81 c ust. 2 p.b. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia. Według skarżącego organ w prowadzonej sprawie działał w sposób nierzetelny, niezgodny z przepisami p.b. Jednocześnie podkreślił, że w dotychczasowym postępowaniu nie dokonano analizy wszystkich materiałów dowodowych i okoliczności faktycznych, natomiast w dużej mierze opierano się na budzących wątpliwości wyjaśnieniach J.G.. Zdaniem skarżącego organ przemilczał cały kontekst sprawy skupiając się wyłącznie nad skarpą, która według organu i J.G. miała być, a jej nie ma. Istotna i wyjaśniająca sprawę braku skarpy jest decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z [...] maja 2006 r. zatwierdzająca zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do realizacji na dz. Nr [...] i udzielająca pozwolenia w zakresie tego projektu.
Mur, stanowiący faktycznie konstrukcję oporową, przewidziany przez projektanta jako element zagospodarowania terenu, miał bezsprzecznie chronić grunt na działce [...] przed obsuwaniem i zabezpieczać przed spływaniem wód opadowych z działki [...] na położoną niżej działkę J.G. o nr [...]. Opis techniczny do projektu w punkcie 2.1 brzmi: "Na granicy z działką [...] projektuje się mur oporowy o wysokości 60-70 cm z pustaków zalewowych zbrojonych prętami o średnicy 10 co 15 cm zakotwionymi w ławie fundamentowej posadowione 50 cm poniżej najniższego poziomu terenu." Skarżący dodał, iż obecnie zachowane są przewidziane w projekcie różnice wysokości między poziomami obydwu działek mierzone bezpośrednio przy murze. Dodał, iż mur oporowy został zaprojektowany i wykonany wcześniej niż dokonano niwelacji ziemi na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 71 ust. 1 pkt. 2 p.b. mówiącego o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Taki przypadek miałby natomiast miejsce, gdyby istniała skarpa i nie istniał żaden napór gruntu na mur od strony działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 365) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy uzasadnione było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem, organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 81c p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów określonych w tym przepisie.
Z cytowanych przepisów wynika, że przyznane organom nadzoru budowlanego w art. 81c ust. 2 p.b. uprawnienie do wydania postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczyć może wyłącznie postępowania prowadzonego przez te organy w ramach wykonywania zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Dla oceny zatem czy organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. istotne jest zawsze w ramach jakiego postępowania zostało wydane przedmiotowe postanowienie dowodowe. Organ nadzoru budowlanego działa w ramach swoich kompetencji określonych w art. 83 p.b., wśród których znajduje się kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie wydane postanowienie dowodowe pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym (art. 51 p.b.) w związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na zabudowę. Wskazać należy, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b., polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
W zaskarżonym postanowieniu WINB zasadnie stwierdził, że dokonanie zmian podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], polegających na niewykonaniu skarpy na działce nr [...] – co stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę (bez zatwierdzonego projektu budowlanego), nastąpiło bez przewidzianego prawem udziału osoby uprawnionej, wynikającego z braku sporządzenia wymaganego prawem projektu. Ta okoliczność świadczy o uzasadnionej wątpliwości co do "jakości robót", gdyż prawidłowa jakość robót budowlanych to między innymi stan, w którym roboty są zgodne z konkretnymi, właściwymi dla nich wymaganiami określonymi w przepisach prawa, w tym w przepisach techniczno-budowlanych. Zważyć trzeba, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego zagospodarowania działki nr [...] w ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] WINB wskazał, że z dokumentacji związanej z udzieleniem Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] (decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] września 2004 r.) wynika, iż na działce tej, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], zaprojektowano wykonanie skarpy ze spadkiem w stronę granicy z działką nr [...], dla zniwelowania różnicy pomiędzy poziomami terenu obu powyższych nieruchomości.
Takie rozwiązanie zostało przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym w/w decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę (opis techniczny projektu zagospodarowania terenu – strona 2 pkt 2 pkt 3.3 oraz wchodzący w skład tego projektu projekt drogowy – numer rysunku 1/D). Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że niewykonanie skarpy stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowalnego (zob. art.36a p.b.).
W ocenie Sądu podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art.7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie są uzasadnione. Należy zauważyć, że wydane postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej jest konsekwencją ustaleń poczynionych w ramach prowadzonego postępowania w sprawie zagospodarowania działki nr [...]. Skarżący w skardze podniósł, że wykonane na działce budowlanej nr [...] prace ziemne nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że przytoczona przez skarżącego argumentacja legła u podstaw wydania decyzji przez PINB z dnia [...] lutego 2017 r. i [...] lipca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zagospodarowania działki nr [...], które jednak zostały uchylone w toku postępowania odwoławczego (decyzje WINB: z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz z [...] października 2018 r.).
Z kolei powołana w skardze decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2006 r. nr [...] dotyczy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, do realizacji na dz. nr [...]. Przedmiotowy akt nie dotyczy zatem kwestii zagospodarowania terenu (wykonania skarpy) będącego własnością skarżącego, tj. działki nr [...].
Wymaga również podkreślenia, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem dowodowy charakter (por. wyrok NSA z 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., II OSK 3054/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W decyzji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] WINB wskazał, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 p. b. ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a zatem wyeliminowania ewentualnego negatywnego skutku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w postaci naruszenia wymagań zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. czyli poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
W tym celu zostało właśnie wydane zaskarżone postanowienie w sprawie. Organ w zaskarżonym postanowieniu zasadnie wskazał, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 p.b. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie zaś właściciel sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., II OSK 3054/15, CBOSA). Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Z uwagi na powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.