Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 197/18

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nałożył na A. i P.S. obowiązek wykonania robót budowalnych związanych z ociepleniem i otynkowaniem części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr [...] przy ul. [...] (dotyczy ściany południowej na granicy z działką nr [...]) zgodnie z przepisem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) określającym wymagania cieplne i inne wymagania związane z oszczędnością energii, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej jako ustawa lub pr. bud.) oraz art. 104 kpa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. umorzone zostało postępowanie w sprawie realizacji budowy budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach prawa. Bezprzedmiotowość postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wynikała z faktu, że wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 583/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustalenia dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego budynku na działce nr [...] powinny uwzględniać postanowienia zawarte w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowanego zamiennego, która zmieniała decyzję z dnia [...] marca 2003r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowanego zamiennego. W wyniku wznowienia postępowania z obrotu prawnego wyeliminowana została również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu budowlanego. W tej sytuacji ponieważ decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny danego budynku mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego, dalsze postępowanie w sprawie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu stało się bezprzedmiotowe.

W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. organ stwierdził, że budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej posadowiony na działce nr [...] jest zrealizowany, a działka jest zagospodarowana. Oględziny widocznych elementów budynku pozwalały na stwierdzenie, że jest on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym zamiennym opracowanym w kwietniu 2011 r. Do zakończenia robót pozostało ocieplenie i otynkowanie ściany południowej na granicy z działką B.K. i R.C. – nr [...]. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2015 r. potwierdziły stan budynku stwierdzony podczas oględzin z dnia [...] października 2014 r. Poczynione ustalenia, zdaniem organu, dawały podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odnosząc się do zgłoszonego w toku postępowania zarzutu B.K., że budynek mieszkalny na działce nr [...] narusza przepis § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. 2002 Nr 75 poz. 690 zm. – zwane dalej rozporządzeniem) organ wskazał, że budowa budynku na działce nr [...] stanowi zabudowę bliźniaczą z budynkiem położonym na działce nr [...]. Projekt budowlany z 2007 r. przewidywał budowę budynku bliźniaczego dla dwóch rodzin na dwóch sąsiednich działkach ze wspólna ścianą, ławą fundamentową na granicy tych działek. Budowę na działce nr [...] rozpoczęto w 2007 r. i po upływie roku prace stanu surowego zostały zakończone. Budowę domu na działce nr [...] rozpoczęto w 2010 r. W ocenie organu przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia, w wersji wówczas obowiązującej, zezwalał na sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią – ze względu na rozmiar i nietypowy kształt działki nr [...].

Organ nie stwierdził również naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego zawartych w § 271– § 273 rozporządzenia. Budynek położony na działce nr [...] nie jest dobudową do istniejącego budynku, lecz jest budową budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i dla takiej zabudowy obowiązują przepisy zawarte w § 217 pkt 2 rozporządzenia dotyczące odporności ogniowej ściany pomiędzy segmentami – tj. REI 60. Ściana oddzielająca segmenty jednorodzinnych budynków w zabudowie bliźniaczej posiada wymaganą klasę odporności dla tego typu budynków tzn. co najmniej 60 REI, spełnia więc wymogi z § 216 i § 217 rozporządzenia.

Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego z listy biegłych prowadzonej przez Prezesa Sądu Okręgowego, organ wskazał że w sprawie warunków sytuowania danego obiektu na granicy działek i warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego wypowiadał się już rzeczoznawca budowlany H.P., który w swoich opiniach stwierdził, że przyjęte rozwiązania konstrukcyjne są poprawne technicznie i spełniają warunki normowe. PINB nie znalazł podstaw do podważenia rzetelności sporządzonych przez rzeczoznawcę opinii.

Od powyższej decyzji B.K. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie.

Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na 6 miesięcy od daty otrzymania niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości argumentację PINB. Jako prawidłowe uznał stanowisko, zgodnie z którym konieczność nałożenia opisanego obowiązku wynika z ustaleń poczynionych podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniach [...] października 2014 r. oraz [...] kwietnia 2015 r. WINB wskazał, że z protokołu oględzin z dnia [...] października 2014 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym zamiennym opracowanym w kwietniu 2011 r. przez architekta M.O.. Projekt ten spełnia wymagania przepisów Prawa budowlanego, został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Pod względem zawartości i normy dany projekt zamienny spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (DZ.U. z 2012 r. poz. 462).

Jednocześnie organ stwierdził, że nie zachodzą podstawy do podważania rzetelności bądź kompletności rozwiązań konstrukcyjno - materiałowych przewidzianych w danym projekcie zamiennym. Organ odwoławczy stwierdził również, że usytuowanie obiektu spełnia wymagania przepisów techniczno – budowlanych, a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. WINB, w ślad za PINB, wskazał że dowodem świadczącym o wykonaniu przedmiotowego obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną jest ocena techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego H.P. przedłożona w dniu 21 października 2010 r. oraz w dniu 13 kwietnia 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że przedstawionej przez skarżącą opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. B.P. nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód w rozumieniu art. 75 §1 k.p.a. Za zbędny organ uznał wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego z listy Prezesa Sądu Okręgowego, albowiem okoliczność którą ów dowód miał wyjaśnić została dowiedziona innymi dowodami (protokół oględzin z dnia [...] października 2014 r., opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. H.P.).

Według organu oględziny obiektu wykazały, że do zakończenia inwestycji pozostało wykonanie ocieplenia i otynkowanie ściany południowej budynku od strony granicy z działką nr [...] – na części ściany powyżej dachu garażu skarżącej.

Od powyższej decyzji B.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo i nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy stronami postępowania, a postępowanie, które przeprowadzono w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., było zasadne. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r. (zmieniająca decyzję z dnia [...] października 2003 r.) o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w wyniku wznowienia postępowania została uchylona, a postępowanie w tej sprawie umorzono. W tych okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 pr. bud., a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie stanowiska, że w sprawie zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, gdyż wykonanie określonych robót budowlanych doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Z przytoczonych w uzasadnieniu wyroku wersji przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że dopiero z dniem 8 lipca 2009 r. w § 12 ust. 3 pkt 2 wprowadzony został wymóg, aby w wypadku sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jego część w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Rozstrzygnięcia wydane w analizowanej sprawie zapadły w oparciu o ocenę techniczną z dnia [...] października 2010 r. sporządzoną przez mgr inż. H.P., natomiast oceny sporządzone na zlecenie skarżącej oraz uczestników postępowania z czerwca 2011 r. organ potraktował jako dokumenty prywatne.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Osoby piastujące funkcję organu nadzoru budowlanego są profesjonalnie przygotowane w danym kierunku. Prawo budowlane nie przewiduje sytuacji powoływania kolejnych biegłych, szczególnie ze względu na odmienne stanowisko jednej ze stron postępowania. Oceniając wykonaną w sprawie ocenę techniczną jako poprawną pod względem formalnym oraz merytorycznym organ - również w oparciu o pozostały w sprawie materiał dowodowy - wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zgłoszony zarzut naruszenia art. 78, art. 80 i art. 84 k.p.a. nie był zasadny.

Sąd stwierdził jednak, że orzeczenie zapadło z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 104 k.p.a. Decyzja administracyjna, aby uznać ją za prawidłową powinna określać obowiązki w sposób czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 k.p.a – wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji. Odesłanie w osnowie decyzji do załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) nie jest prawidłowe. Decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny.

Dlatego zaskarżona decyzja została uchylona, a Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, na podstawie akt sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa, organ precyzyjnie określi treść obowiązku do którego wykonania zobowiązani zostaną uczestnicy postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B.K. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W dniu 2 lutego 2018 r. wpłynęła do WINB, złożona na prośbę B.K., ocena zakresu projektu budowlanego i opinii technicznych sporządzonych przez mgr. inż. H.P. dla zakresu robót budowlanych związanych z realizacją drugiej części budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działkach [...], sporządzona przez mgr. inż. bud. lądowego R.B. (rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i konstrukcyjno-inżynieryjnej).

WINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie - stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. - nałożył na A. i P.S. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji robót budowlanych polegających na ociepleniu i otynkowaniu części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w zakresie ściany południowej w/w budynku usytuowanej na granicy z działką nr [...], z zachowaniem następujących warunków:

roboty budowlane należy wykonać przy użyciu wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi oraz zgodnie z zamierzonym zastosowaniem, tak aby współczynnik przenikania ciepła Uc docieplonej ściany wynosił co najmniej 0,23 W/(m2(K) stosownie do wymagania określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) dla przegrody wymienionej w pkt 1.1 w/w załącznika, tabela - pozycja 1 litera "a", to jest dla ściany zewnętrznej przy temperaturze pomieszczenia ogrzewanego ti ≥ 16°C;

forma architektoniczna warstwy ocieplenia oraz użyty materiał winny odpowiadać istniejącemu ociepleniu pozostałej części budynku;

roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zgodnie ze sztuką budowlaną pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, to jest osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz będącej członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie PINB uznał, że w odniesieniu do inwestycji zachodzą nieprawidłowości związane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, niemniej istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem poprzez nałożenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych związanych z ociepleniem i otynkowaniem części przedmiotowego budynku na działce nr [...] zgodnie z przepisem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającym wymagania izolacyjności cieplnej i inne wymagania związane z oszczędnością energii.

Organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie budynku określone w projekcie spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych, a w szczególności przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce.

WINB podzielił stanowisko PINB, że dowodem świadczącym o wykonaniu przedmiotowej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną są ustalenia zawarte w ocenie technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. H.P. przedłożonej w dniu 21 października 2010 r. Z opracowania tego wynika, że fundamenty, słupy podporowe i dodatkowa belka poddasza spełniają normatywne warunki nośności oraz wykonano je zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną oraz nie zostaną przekroczone naprężenia dopuszczalne pod fundamentem wspólnym dla budynków. W opinii technicznej tego samego rzeczoznawczy przedłożonej w dniu 13 kwietnia 2015 r. wskazano, że wykonana ścianka działowa posiada odporność ogniową co najmniej REI 60, a także że rozwiązanie konstrukcyjne na styku dwóch brył budynków jest poprawne technicznie i spełnia warunki normowe, oraz że budynek został wykonany zgodnie z przepisami budowlanymi.

Organ podkreślił przy tym, że ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. H.P. przedłożona została w wykonaniu obowiązku nałożonego na A. i P.S. przez PINB postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pr. bud. Wynik tej oceny technicznej można uznać za miarodajny i wiarygodny, bowiem opracowanie to sporządzone zostało przez osobę posiadającą zgodnie z art. 13 ust. 4 oraz art. 12 ust. 7 ustawy stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, która to osoba w świetle art. 12 ust. 6 pr. bud. jest odpowiedzialna za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy.

Odnosząc się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że przedstawionej opinii technicznej nr [...] sporządzonej przez mgr inż. B.P. nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód przewidziany w art. 75 § 1 k.p.a.

W związku z tym WINB zwrócił uwagę na stanowisko, jakie zajęły sądy administracyjne. I tak, w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15 WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., natomiast ustawa Prawo budowlane nie przewiduje sytuacji powoływania kolejnych biegłych, szczególnie ze względu na odmienne stanowisko jednej ze stron postępowania. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16.

Ponadto, w związku ze złożonym w toku postępowania odwoławczego wnioskiem B.K. o wyłączenie biegłego rzeczoznawcy mgr inż. H.P. oraz o powołanie innego biegłego w sprawie, WINB stwierdził, że żądanie to nie może zostać uwzględnione. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia przedstawionego w związku z tym wnioskiem kolejnego opracowania o charakterze technicznym, którego celem jest potwierdzenie odmiennego stanowiska strony co do meritum omawianej sprawy. W związku z tym wskazał, że przedstawionej przez stronę opinii technicznej nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód przewidziany w art. 75 § 1 k.p.a. Opinia sporządzona na zlecenie uczestnika postępowania administracyjnego poza procedurą opisaną w przepisach prawa administracyjnego nosi cechy dokumentu prywatnego, zaś przedstawienie przez stronę prywatnej opinii biegłego (taką opinią może być ocena lub ekspertyza techniczna) jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy.

Organ odwoławczy uznał, że z treści przedstawionego opracowania jednoznacznie wynika, iż zostało ono wykonane na wyłączne zlecenie strony – B.K., natomiast do opracowania tego dokumentu wykorzystano "materiały i badania" wymienione w pkt 1.5 (strona 3), a więc wyłącznie na podstawie dokumentów udostępnionych przez zlecającą stronę. Co istotne, z wykazu "materiałów i badań wykorzystanych do pracowania opinii" stanowiącego pkt 1.5 tego opracowania nie wynika, aby jej autor opierał się na własnych badaniach – w szczególności w postaci bezpośrednich oględzin rozpatrywanego obiektu i ewentualnych analiz sporządzonych na podstawie własnych ustaleń o charakterze pierwotnym i bezpośrednim. Zdaniem WINB powyżej wskazane braki mogły wypaczyć rezultat dokonanej oceny co wynika wprost ze stwierdzeń autora opracowania zawartych w pkt 3 - "Analiza - konkluzje (strona 9-10)", który przy formułowaniu określonych zarzutów pod adresem mgr inż. H.P. wskazuje, iż ich źródłem jest "analiza dostępnych materiałów" nie zaś ustalenia sporządzone na podstawie własnych badań o charakterze pierwotnym i bezpośrednim.

Jednocześnie organ podniósł, że merytoryczna ocena działalności osoby sprawującej samodzielną funkcję techniczną w budownictwie przez inną osobę również sprawującą samodzielną funkcję techniczną w budownictwie nie rodzi żadnych skutków prawnych, a tym bardziej nie jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego orzekających w niniejszej sprawie.

Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności faktyczno-prawne zdaniem WINB organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Posiłkując się treścią uzasadnienia wydanego w omawianej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15, organ odwoławczy wskazał, że odesłanie w osnowie zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] do załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest prawidłowe, bowiem decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny. W związku z tym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł merytorycznie w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:

1. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. nieprawidłowe określenie inwestorowi obowiązków w szczególności bezzasadne nałożenie na A. i P.S. jedynie obowiązku wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji robot budowlanych polegających na ociepleniu i otynkowaniu części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z zachowaniem wprost wskazanych w zaskarżonej decyzji warunków, a nadto w sprawie mamy do czynienia z sytuacją istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, jak miało to miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a więc zastosowanie znajdzie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 pr. bud., które stosuje się odpowiednio, co miało wpływ na wynik sprawy, jako że istotne odstąpienie od projektu budowlanego w stanie faktycznym niniejszej sprawy powinno skutkować zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 pr. bud., w szczególności nakazaniem wykonania robót stanowiących rozbiórkę części obiektu budowlanego;
2. b) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie niezgodne z przepisami prawa i przyjęcie przez organ odwoławczy, iż sprawa której dotyczyło postępowanie odwoławcze była przedmiotem oceny sądowej i w związku z tym stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, a w rezultacie rozpatrując ponownie odwołanie organ związany był ostatecznym wyrokiem NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16 oraz prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia; 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15, w sytuacji gdy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że w niniejszej sprawie zmianom ulegało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz przepisy k.p.a. i p.p.s.a., a tym samym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądów nie wiążą w niniejszej sprawie ani organów, ani sądów, a w konsekwencji organy i sądy winny dokonać własnej oceny prawnej oraz samodzielnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,
3. c) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich zastosowanie niezgodne z przepisami prawa i w konsekwencji sprzeczne z przepisami prawa nieznalezienie przez organ podstaw do uwzględnienia przedłożonej w dniu 2 lutego 2018 r. "Oceny zakresu projektu budowlanego i opinii technicznych sporządzonych przez Pana mgr inż. H.P. dla zakresu robot budowlanych związanych z realizacją drugiej części budynku mieszanego w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...]", w sytuacji gdy organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zaś odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego powinien wskazać konkretne przyczyny niezastosowania art. 136, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że na skutek dokonania dowolnej oceny dowodów i stwierdzenia przez organ, iż ocena rzeczoznawcy budowlanego R.B. jest jedynie przedstawieniem własnego poglądu strony, organ odwoławczy w sposób błędny nie znalazł podstaw do uwzględnienia dodatkowego dowodu w postaci ww. oceny, która stanowiła istotny dowód w sprawie mogący zmienić treść wydanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji WINB z dnia z [...] lipca 2015 r., nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15.

W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z uzasadnienia wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 584/15 wynika, iż Sąd uznał wówczas, że postępowanie, które przeprowadzono w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było zasadne i nie doszło w jego toku do naruszenia art. 78, 80 i 84 k.p.a.

W związku z tymi stwierdzeniami należy zauważyć, iż związanie organu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uprzednim wyroku, wynikające z art. 153 p.p.s.a. nie jest nieograniczone. W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, NSA-OZ w Katowicach z dnia 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, NSA-OZ w Rzeszowie z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, wyroki NSA: z dnia 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09, z dnia 11 czerwca 2015 r., I OSK 596/15, z dnia 10 czerwca 2014 r., II FSK 1670/12,, z dnia 24 marca 2015 r., II FSK 500/13, z dnia 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12).

W rozpoznawanej sprawie po wydaniu wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. II SA/Go 584/15, w dniu 2 lutego 2018 r. została złożona do WINB, sporządzona przez mgr inż. bud. lądowego R.B. (rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i konstrukcyjno-inżynieryjnej) "ocena zakresu projektu budowlanego i opinii technicznych sporządzonych przez mgr. inż. H.P. dla zakresu robót budowlanych związanych z realizacją drugiej części budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działkach [...]". Z treści tej oceny i dołączonej do niej dokumentacji fotograficznej wynika, że w budynku należącym do skarżącej widoczne są postępujące uszkodzenia na skutek istotnych oddziaływań w postaci osiadania.

Do tych nowych okoliczności faktycznych organ II Instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo ogólnikowo stwierdzając tylko, że przedstawionej przez stronę opinii technicznej nie można traktować jako opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód przewidziany w art. 75 § 1 k.p.a. Złożona opinia została sporządzona na zlecenie strony i wyłącznie na podstawie dokumentów udostępnionych przez zlecającą stronę. Przedstawienie przez stronę takiej prywatnej opinii biegłego (opinią może być ocena lub ekspertyza techniczna) jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony.

W związku z powyższym należy zauważyć, iż nawet przy przyjęciu, że twierdzenia zawarte w ocenie rzeczoznawcy R.B. stanowią twierdzenia strony, organ odwoławczy nie był zwolniony od ustosunkowania się do tych twierdzeń opartych na wiedzy fachowej autora "oceny" i znajdujących potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej.

Podkreślić należy, że organ II instancji jest zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy przytoczenie przepisów prawa i opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas postępowania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji do tego właściwie się sprowadza.

Organ odwoławczy nie odniósł się do złożonego dokumentu i pominął w całości zawartą w nim argumentację dotyczącą uszkodzeń w budynku skarżącej na skutek istotnych oddziaływań w postaci osiadania. Jak wskazał autor "oceny" charakterystyczne jest, że uszkodzenia te występują w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki w pobliżu styku obu brył, a właśnie na styku obu brył występują największe osiadania. W związku z tym w "ocenie" pojawiła się konkluzja, iż przy projektowaniu posadowienia bryły wznoszonej na działce [...] nie uwzględniono istotnego oddziaływania w postaci osiadania jakie zostanie przekazane na już wykończoną część budynku, a skutek w postaci uszkodzeń tego budynku należy zakwalifikować jako naruszenie interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do powyższych kwestii jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego.

Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy.

Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w "ocenie" sporządzonej przez rzeczoznawcę R.B. stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien ustosunkować się do twierdzeń zawartych w ocenie rzeczoznawcy R.B. i rozważyć czy w związku z tym zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia czy doszło do uszkodzeń budynku należącego do skarżącej na skutek istotnego oddziaływania w postaci osiadania i jaki ma to wpływ na treść decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym. Organ winien przy tym pamiętać, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Organ nadzoru prowadzący postępowanie naprawcze powinien zatem ustalić poprawność wykonanych robót budowlanych z przepisami aktualnie obowiązującymi. Dopiero bowiem ustalenie takiej zgodności powoduje stan określany przez ustawodawcę "zgodnym z prawem". Dotyczy to także mającego zastosowanie w sprawie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego treść ulegała zmianie w toku postępowania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w kwocie 980 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).