Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) ustalił H.H. i A.H. (dalej: inwestorzy, skarżący) opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], dokonanej w ramach samowoli budowlanej.
Uzasadniając postanowienie PINB wyjaśnił, że rozpatrywany obiekt budowlany rozbudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB wskazał, ze inwestorzy przedłożyli dokumenty żądane postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: Pr. bud.). Postanowieniem tym PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2019 r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia wydanego przez Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu;
- 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
PINB wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej określona została w oparciu o art. 49 ust. 2 Pr. bud., zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Do wyliczenia wysokości opłaty PINB przyjął wartość dla obiektu kategorii I (budynki mieszkalne jednorodzinne), zgodnie z załącznikiem do Pr. bud.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A.H., podnosząc, że w trakcie kontroli jego żona błędnie podała datę budowy jako rok 1999, podczas gdy faktyczna data rozbudowy mieści się w latach 1993-1994.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) utrzymał w mocy postanowienie PINB. WINB podzielił stanowisko PINB w zakresie nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej, której wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, w oparciu o przepisy Pr. bud. WINB nie podzielił natomiast stanowiska składającego zażalenie, co do daty rozbudowy przedmiotowego obiektu. Wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] października 2019 r. – H.H. oraz składając zażalenie z dnia [...] stycznia 2020 r. – skarżący, wskazali, że rozbudowa miała miejsce w 1999 r.
Nie zgadzając się w powyższym rozstrzygnięciem H.H. i A.H. złożyli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA).
Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów - zeznań świadków: A.D., A.S., J.B., M.B., T.W. i R.S. (wykonawców prac przy rozbudowie budynku), na okoliczność wykonania robót budowlanych w latach 1993-1994 i zakończenia prac przed końcem 1994 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności WSA podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs ⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę WSA uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 Pr. bud. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr. bud. Przepisy art. 29-31 Pr. bud. wprowadzają wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu.
Zgromadzony w aktach administracyjnych niniejszej sprawy materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że skarżący dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (protokół kontroli z dnia [...] października 2019 r.). Rozbudowa, jak słusznie wskazał WINB, jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego.
Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została zwolniona w przepisach art. 29 Pr. bud. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powodowało to zatem konieczność podjęcia przez PINB postępowania naprawczego w oparciu o art. 48 Pr. bud.
Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że inwestorzy w toku wszczętego w dniu [...] października 2019 r. postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], czynili starania w kierunku legalizacji rozbudowy obiektu, składając do PINB wymagane do tego dokumenty, których obowiązek złożenia został nałożony postanowieniami z dnia [...] października 2019 r. nr [...] i z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (w dniu 17 marca 2020 r. skarżący A.H. złożył 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę uprawnioną).
Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Tę kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja art. 48 ust. 2 Pr. bud., bowiem zgodnie z jego treścią, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W tym postanowieniu, stosownie do ust. 3 art. 48 Pr. bud., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niewypełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Pr. bud.), tj. orzeka się nakaz rozbiórki. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Pr. bud.). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 Pr. bud., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f Pr. bud. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Pr. bud.). Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do Pr. bud., natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, co wynika z art. 59 f ust. 2 Pr. bud. Spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4 Pr. bud.).
Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić w tym miejscu należy, że chociaż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr. bud., z zastrzeżeniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, to opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać.
W ocenie WSA, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. PINB zasadnie ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł., a organ odwoławczy zaakceptował to rozstrzygnięcie. Spełnili oni bowiem obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]0), przedkładając wymagane prawem dokumenty. Także opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Pr. bud. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru: s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do I kategorii obiektów budowlanych, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, współczynnik w – 1,0 a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (50 x 500 x 2,0 x 1,0), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji.
Należy zaznaczyć, że przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć organy nadzoru budowlanego nie posiadają luzu decyzyjnego, a więc nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeśli zachodzą ku temu przesłanki prawne.
WSA podziela ustalenia organów, że samowolna rozbudowa budynku skarżących została zakończona w 1999 r. Słusznie WINB wskazał, że podczas kontroli obiektu w dniu [...] października 2019 r. skarżąca oświadczyła, że rozbudowa budynku była zakończona w październiku 1999 r. Również w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2020 r. na postanowienie PINB z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skarżący wskazali, że "Przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w roku 1999...". Należy także wskazać, że z aktu notarialnego umowy sprzedaży wynika, że skarżący działkę nr [...] (wraz ze znajdującym się na działce budynkiem) nabyli w dniu [...] sierpnia 1996 r. Trudno jest zatem przyjąć, że rozbudowy budynku mogli dokonać w latach 1993-1994.
WSA nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia [...] grudnia 2020 r. o uzupełnienie materiału dowodowego i przesłuchanie świadków, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści powołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że sąd administracyjny nie przeprowadza dowodów z zeznań świadków, a jedynie z dokumentów.
W tym stanie sprawy WSA uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem. Zarzuty skargi oraz pisma skarżących z dnia [...] grudnia 2020 r. nie podważają ich zasadności, a zmierzają jedynie do wyeliminowania ustalonej prawidłowo opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe wywody na uwadze WSA, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.