Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 23/15

Uzasadnienie

1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. Ł.K. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 30 domów jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i budową zjazdu na dz. nr [...]. Inwestycja miała zostać zrealizowana na działkach o numerach geodezyjnych [...]. Do wniosku Ł.K. dołączył między innymi pismo Kierownika Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym Kierownik oświadczył, że wydaje promesę na dostawę wody do celów socjalnych i odbiór ścieków dla działek o numerach [...] (dla potrzeb planowanych działek budowlanych oraz ewentualnie wydzielonych z działki nr [...]) przy ul. [...], pod budowę osiedla domków jednorodzinnych zapewniając: dostawę wody w ilości 30 m3/dobę (zasilanie z osiedla [...]), odbiór i oczyszczanie ścieków w ilości 30 m3/dobę zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 maja 1999 r. – Dz. U. nr 50, poz. 501 (kanalizacja sanitarna), pod warunkiem uzgodnienia z Gminą zasad uzbrojenia w/w działek w sieci wodociągowe i kanalizacyjne.

Oprócz tego inwestor dołączył do wniosku pismo E Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r., zatytułowanego "Promesa nr [...]", w którym Spółka zobowiązała się do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej E Sp. z o.o. z inwestorem projektowanych domków jednorodzinnych zlokalizowanych na wskazanych działkach.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz zwrócił się do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Miasta i Gminy o zajęcie stanowiska, czy pismo Zakładu z [...] sierpnia 2012 r. należy traktować jako zapewnienie dostaw wody i odbioru ścieków do planowanej inwestycji. W odpowiedzi Kierownik Zakładu poinformował, iż do przedmiotowych działek nie doprowadzono sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a więc na obecnym etapie nie może zapewnić dostaw wody i odprowadzania ścieków.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz odmownie rozpoznał wniosek Ł.K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej "upzp"), ponieważ część działki, na której planowana jest inwestycja wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze oraz niespełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp ponieważ inwestor nie posiada umowy gwarantującej wykonania uzbrojenia dotyczącego zaopatrzenia w wodę i uzbrojenia w sieć kanalizacyjną.

Wskutek złożonego przez Ł.K. odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego.

2. Następnie decyzją z [...] czerwca 2014 r. Burmistrz ponownie odmówił Ł.K. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Organ stwierdził, że inwestycja narusza warunek kontynuacji cech zabudowy sąsiedniej w zakresie kontynuacji linii zabudowy oraz brak jest istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu w sieć wodociągową wystarczającą dla planowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu kolejnego odwołania złożonego przez Ł.K., Kolegium wydało dnia [...] lipca 2014 r. decyzję, którą uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany oraz błędnie przyjął front działki, a nadto stwierdził, że żadne przepisy nie wykluczają możliwości wykorzystywania dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej własnych ujęć wody czy własnej sieci wodociągowej.

3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz, decyzją nr [...] wydaną [...] września 2014 r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwanej dalej "kpa"), odmówił ustalenia Ł.K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 29 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] (część), położonych w [...] i budowie zjazdu na działkę nr [...] położoną w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie spełnione są tylko trzy spośród pięciu bezwzględnie obowiązujących warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, tj. teren ma dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie zostały natomiast spełnione dwie pozostałe przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Dalej organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym brak jest działek zabudowanych zaliczanych do terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, pozwalających spełnić warunki w zakresie kontynuacji funkcji.

W bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego analizą znajdują się ogrody działkowe, tereny rolne oraz obiekty Zespołu Szkół [...]. Tym samym organ uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Zdaniem Burmistrza wnioskowana inwestycja nie spełnia również warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, ponieważ teren, na którym planowana jest inwestycja w postaci budowy 29 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest nieuzbrojony w żadne urządzenia infrastruktury technicznej.

1. 4. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył Ł.K., w którym zarzucił:
2. - naruszenie art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 upzp poprzez wydanie decyzji bez uzyskania uzgodnień wskazanych w tych przepisach, co stanowi ewidentne naruszenie przepisów prawa;
3. - naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), gdyż obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Skarżący wskazał, że w załączniku graficznym do przedmiotowej decyzji wyznaczono obszar analizowany w odległości 55,0 mb od granicy działek objętych wnioskiem, a szerokość frontu działki nr [...] od strony drogi na działce [...] wynosi co najmniej 150,00 m, a zatem granica obszaru analizowanego powinna być zlokalizowana w odległości ok. 450,0 m od granicy działki objętej wnioskiem.
4. - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, gdyż do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy załączone zostały promesy wydane przez zarządców sieci, zgodnie z którymi istnieje możliwość połączenia projektowanej inwestycji z sieciami uzbrojenia technicznego zlokalizowanego na działkach sąsiednich, jak również do wniosku dołączono projekt budowlany wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do terenu działek nr [...] położonych w [...], w których zamieszczono zarówno warunki techniczne na wykonanie sieci wydane przez zarządcę, a także uzgodnienia trasy przebiegu sieci po terenach działek gminnych.

Ponadto odwołujący się zarzucił, że Burmistrz uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od podpisania umowy z Gminą na przejęcie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, co stanowi ewidentne naruszenie przepisów zawartych w art. 52 ust. 3 upzp.

1. 5. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że z części tekstowej analizy urbanistycznej załączonej do zaskarżonej decyzji wynika, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 17 m, przy czym jako front działki organ I instancji przyjął ten fragment terenu objętego wnioskiem, który bezpośrednio przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji. Organ I instancji nie przyjął zatem całego fragmentu wnioskowanego terenu od strony północnej, lecz tylko tę cześć, która bezpośrednio graniczy z drogą wewnętrzną. Zdaniem Kolegium, w niniejszym składzie orzekającym, organ I instancji ponownie błędnie wyznaczył w sprawie obszar analizowany i ponownie błędnie przyjął front działki.

W ocenie Kolegium analizie winien być poddany większy obszar, niż przyjęty przez organ I instancji. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie droga, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, usytuowana jest od strony północnej. Działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym tj. nr ewid. [...], mają dostęp do tej drogi bezpośrednio lub poprzez działkę o nr ewid. [...]. Jeżeli tak jak w niniejszej sprawie inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości frontu działki powinny być długości działek, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia, wzdłuż drogi, z której miałby odbywać się główny wjazd.

Kolegium wskazało, że na podstawie mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny do analizy, stwierdzić można, iż jako obszar analizowany przyjęto obszar wyznaczony promieniami o trzykrotnej długości 17 m, gdy tymczasem front działek leżących od strony północnej jest niewątpliwie dłuższy niż 17 m. Zatem błędnie przyjęto, iż front przedmiotowych działek stanowi jedynie północna krawędź działki nr ewid. [...] oraz część północnej krawędzi działki o nr ewid. [...], które przylegają do działki o nr ewid. [...] tj. drogi wewnętrznej, natomiast nie obejmuje północnej krawędzi pozostałych działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, które nie graniczą bezpośrednio z działką drogową.

Zdaniem organu II instancji zasadne jest odejście od wąskiego literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" jako działki przylegającej na rzecz wykładni pozajęzykowej, w szczególności ze względu na możliwość ustalenia warunków zabudowy także dla terenu pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokładnie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przeciwnym razie nie byłoby bowiem możliwe określenie frontu działki, która ma dostęp do drogi np. poprzez drogę wewnętrzną.

W konsekwencji organ uznał, że front działki w niniejszej sprawie jest szerszy niż przyjęto w analizie. Tym samym obszar analizy został wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ powinien objąć obszar o szerokości co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem.

Pomimo powyższego organ II instancji podzielił stanowisko Burmistrza co do braku wystarczającego uzbrojenia działek, na których ma zostać zrealizowana inwestycja. Wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja w postaci 29 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest nieuzbrojony w żadne urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto Gmina ani Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie posiadają planów uzbrojenia tego terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną.

Co prawda inwestor uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę sieci wodociągowej, jednak pozwolenie nie przesądza, że uzbrojenie takie powstanie. Niewykonanie uzbrojenia przez wnioskodawcę stałoby się swoistego rodzaju zobowiązaniem finansowym gminy w sytuacji uznania, że planowane przez wnioskodawcę uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

Na dzień orzekania inwestor nie przedłożył dokumentu, który gwarantowałby powstanie uzbrojenia (np. umowa, promesa). Zdaniem organu zasadniczo żadne przepisy nie wykluczają możliwości wykorzystywania dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej własnych ujęć wody czy własnej sieci wodociągowej. Tak samo dopuszczalne jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

Zdaniem Kolegium, należy rozważyć, czy wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, polegający na stwierdzeniu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, należy uznać za spełniony, gdy inwestor sam zamierza pobudować sieć wodociągowo-kanalizacyjną dla obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego i posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę tej sieci.

W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, jakimi legitymuje się skarżący, nie gwarantują wykonania uzbrojenia. Jest to sam zamiar wybudowania sieci, który na tym etapie postępowania nie zapewnia rzeczywistego opartego na umowie wykonania uzbrojenia.

Na koniec Kolegium wskazało, że art. 31 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków daje osobie, która wybudowała z własnych środków urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne, możliwość przekazania odpłatnie istniejących urządzeń gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie. Przepis ten wprowadzono, by zrekompensować inwestorom infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej poniesione nakłady w zakresie urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych, których budowa w myśl postanowień ustawy stała się obowiązkiem przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne musi uwzględnić przejęcie wybudowanych przez odbiorców usług odcinków sieci w planie rozwoju i modernizacji, który jest uchwalany przez radę gminy, w związku z czym rozliczanie poniesionych przez inwestora kosztów wybudowanych urządzeń nie może odbywać się automatycznie, lecz z uwzględnieniem płynności finansowej przedsiębiorstwa.

Kolegium, pomimo wadliwego ustalenia obszaru analizowanego uznało, że skoro nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 upzp w zakresie uzbrojenia terenu, to brak spełnienia tego warunku, w sytuacji gdy przesłanki wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 - 5 upzp do wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie, jest wystarczający do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

1. 6. Ł.K. złożył skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w GorzowieWlkp, w której zawarł zarzuty naruszenia:
2. 1) art. 56 w związku z art. 64 upzp,
3. 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, że nie ma działki zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,
4. 3) art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp poprzez przyjęcie, że projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy załączone zostały promesy wydane przez zarządców sieci, zgodnie z którymi istnieje możliwość połączenia projektowanej inwestycji z sieciami uzbrojenia technicznego zlokalizowanego na działkach sąsiednich, jak również do wniosku dołączono projekt budowlany wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do terenu działek nr [...] położonych w [...], w których zamieszczono zarówno warunki techniczne na wykonanie sieci wydane przez zarządcę, a także uzgodnienia trasy przebiegu sieci po terenach działek gminnych,
5. 4) paragrafu 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne z zasadami wyznaczenie obszaru analizowanego,
6. 5) art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp uzasadniającej brak wykonania analizy urbanistycznej,
7. 6) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu,
8. 7) art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym okoliczności istnienia zabudowy w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem oraz zapewnienia przez wnioskodawcę wykonania projektu uzbrojenia terenu,
9. 8) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 6, 7, 10 kpa poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji pomimo jej wadliwości,
10. 9) art. 8 i 77 § 1 oraz 80 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pojęcie uzbrojenia terenu jest definiowane przez odniesienie się ustawodawcy do art. 143 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 13). Uzbrojenie terenu, w myśl powołanej regulacji, oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku lub innego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania lub przeznaczeniem. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (czyli wzniesienia obiektu budowlanego i właściwego korzystania z niego), jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej.

Celem przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.

Skarżący wskazał też, że żaden inwestor nie był skłonny uzbroić dany teren we wszelkie niezbędne instalacje w sytuacji, gdy brak jest jeszcze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Skarżący był tego świadomy na dzień składania wniosku i uzyskał, a następnie dołączył do niego liczne promesy wydane przez zarządców sieci, zgodnie z którymi istnieje możliwość połączenia projektowanej inwestycji z sieciami uzbrojenia technicznego zlokalizowanego na działkach sąsiednich, jak również do wniosku dołączono projekt budowlany wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do terenu działek nr [...] położonych w [...], w których zamieszczono zarówno warunki techniczne na wykonanie sieci wydane przez zarządcę, a także uzgodnienia trasy przebiegu sieci po terenach działek gminnych.

Skarżący wskazał, że ma zamiar uzbroić swój teren za własne środki, a potem przekazać sieć wodno-kanalizacyjną gminie, na jej warunkach. Nie może jednak tego zrobić, gdyż organ administracji publicznej odmawia wydania warunków zabudowy z powodu braku uzbrojenia, przez co tworzy się swoisty paradoks. Poza możliwościami skarżącego było takie nawiązanie współpracy z zarządcami sieci, by dokonali oni podłączenia do swojej infrastruktury terenu, któremu nie zostały nadane warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

8. W sprawie nie ma wątpliwości, że skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym z tej ustawy podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z treści ww. przepisu wynika szeroka swoboda organów gminy w zakresie prawotwórstwa planistycznego oraz możliwość zastępowania planu miejscowego, aktem indywidualnym i konkretnym - decyzją administracyjną.

Z treści powołanych przepisów wynika, że organ administracji publicznej w decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest ustalić sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla danej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy "zastępuje" w takim przypadku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt zastępujący postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, a nadto zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 upzp).

9. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 upzp. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy.

10. Zgodnie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wśród których jest wymóg ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na podstawie ust. 6 tego przepisu Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. wydał, powołane wyżej rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z ust.

2. tego przepisu rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp

11. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu, stwierdzić należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji organu I instancji jest wadliwa i w tym zakresie sąd podziela w pełni stanowisko organu II instancji. Kolegium wskazało bowiem, że Burmistrz do ustalenia przyjął front "węższy" wyznaczony promieniem o trzykrotnej długości 17 m, gdy tymczasem front działek leżących od strony północnej jest znacznie dłuższy niż 17 m. W ocenie Kolegium błędnie zatem przyjęto, że front przedmiotowych działek stanowi jedynie północna krawędź działki nr ewid. [...] oraz część północnej krawędzi działki o nr ewid. [...], które przylegają do działki o nr ewid. [...] tj. drogi wewnętrznej, natomiast nie obejmuje północnej krawędzi pozostałych działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, które nie graniczą bezpośrednio z działką drogową.

Kolegium podkreśliło, że zasadne jest odejście od wąskiego literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" jako działki przylegającej na rzecz wykładni pozajęzykowej, w szczególności ze względu na możliwość ustalenia warunków zabudowy także dla terenu pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokładnie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W konsekwencji organ uznał, że front działki w niniejszej sprawie jest szerszy niż przyjęto w analizie. Tym samym obszar analizy został wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ powinien objąć obszar o szerokości co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem.

Stanowisko to zasługuje na poparcie. Celem przepisu § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem uściślenie zasad analizy terenu pod kątem spełniania przez wniosek o wydanie warunków zabudowy przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 do 5 u.p.z.p. Trzykrotna szerokość frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia jest, tak jak traktuje ten przepis, tylko wielkością minimalną.

Co prawda odstępstwo (powiększenie) obszaru wymaga szczególnych okoliczności i uzasadnienia i nie może stanowić pretekstu do poszukiwania w otoczeniu inwestycji nieruchomości (działek) o podobnej charakterystyce, usprawiedliwiających wniosek. Przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa bowiem minimalną wielkość obszaru analizowanego, w związku z czym dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07 oraz z dnia 28 marca 2013 r., II OSK 2314/11; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie nie zapominając o tym, że prognozowany obszar analizowany jest jako urbanistyczna całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Dlatego trafnie organ II instancji konstatuje, że za front działki należy przyjąć całą długość działek od strony północnej, a nie tylko część przylegającą do drogi wewnętrznej. Obszar wyznaczony przez organ I instancji nie jest bowiem reprezentatywny dla charakterystyki zabudowy na tym terenie.

12. Nie można natomiast zgodzić się z wnioskiem Kolegium dotyczącym niespełnienia przez wnioskodawcę, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, warunku dotyczącego uzbrojenia terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną. Wniosek ten jest przedwczesny i nie został należycie umotywowany. Po pierwsze ocena uzbrojenia terenu zależy od obszaru analizowanego, a ten został wyznaczony wadliwie, co stwierdził przecież organ II instancji.

Po drugie istotne wątpliwości dotyczą możliwości uzbrojenia terenu w sieć wodnokanalizacyjną. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem – art. 61 ust.

5. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od fizycznego istnienia uzbrojenia terenu w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dla wydania takiej decyzji nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 61 u.p.z.p. ustęp 1 pkt 3 tego przepisu i jednoznacznie uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, zaś ustęp 5 wyraźnie stanowi, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że takie uzbrojenie w przyszłości powstanie, zostanie w przyszłości zawarta umowa.

W sprawie występuje kilka konkurujących stanowisk, które nie zostały wyjaśnione. Na etapie składania wniosku skarżący dysponował bowiem promesą wydaną w dniu [...] sierpnia 2012 r. (k. 16 akt administracyjnych). Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ I instancji z własnej inicjatywy wystąpił do przedsiębiorstwa wodociągowego o potwierdzenie aktualności tego zapewnienia (k. 27 akt administracyjnych). Z udzielonej w dniu [...] lipca 2013 r. odpowiedzi wynika, że takiej możliwości już nie ma, gdyż – jak to wskazano – do działek nie doprowadzono sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (k. 28 akt administracyjnych).

Jednocześnie ten sam podmiot w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał skarżącemu warunki techniczne, a następnie w dniu [...] maja 2013 r. uzgodnił bez uwag projekt budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla potrzeb przedmiotowej inwestycji (k. 23-24 i 25 akt administracyjnych). W dniu [...] maja 2013 r. Burmistrz ustalił Ł.K. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.

Wbrew temu co twierdzą organy taka okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy. Decyzja lokalizacyjna jest z pewnością "silniejszym" dowodem niż promesa, mająca walor jedynie oświadczenia woli (wiedzy). Na podstawie decyzji ostatecznej skarżący może bowiem wystąpić o pozwolenie na budowę sieci, a przecież to przede wszystkim w jego interesie, może być ono zrealizowane.

Nadto w decyzji organu II instancji mowa jest o art. 31 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 139) w kontekście przekazania gminie tejże sieci. Kolegium wskazało, że organ I instancji powołał się na brak środków finansowych na takie przejęcie. Wskazać jednak trzeba, że argument ten nie wynika z materiału dowodowego, a co więcej nie może być przesłanką ograniczenia prawnie chronionej wolności zabudowy.

Z treści przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że dotychczasowi właściciele urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Są to jednak kwestie dalsze, dotyczące w szczególności rozliczeń między inwestorem a gminą, możliwe do dochodzenia na drodze sądowej (por. wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., II CK 40/02, Biul. SN 2003, nr 8, poz. 7). Dla przedmiotowej sprawy, znaczenie ma tylko to, że uzbrojenie takie może powstać, o czym przesądza treść decyzji lokalizacyjnej. Pamiętać też trzeba, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym stadium realizacji inwestycji i dlatego powoływanie się na przyszłe rozliczenia jest za daleko idące. Przemawia za tym także treść art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, który mówi nie tylko o "istniejącym", lecz także o "projektowanym" uzbrojeniu terenu.

13. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, a w zakresie ustaleń art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, (jeśli chodzi o decyzje organu I instancji również naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp), oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną ich wykładnię oraz przepisów postępowania w zakresie dotyczącym uzasadnienia potrzeby zastosowania w sprawie innego normatywu niż obszar minimalny wskazany w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, które to uchybienia miały, a w przypadku uchybień proceduralnych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Kierując się treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał przy tym, że uchylenie winno objąć również decyzję pierwszoinstancyjną, albowiem przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy.

Konsekwencją uwzględnienia skargi była konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobligowane, po prawidłowym zakreśleniu granic obszaru analizowanego do przeprowadzenia właściwej analizy terenu, uwzględniającej specyfikę terenu oraz kształtu i wielkości działek, mając na uwadze pogodzenie w sposób proporcjonalny zasady wolności zabudowy i zasady dobrego sąsiedztwa, w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne oraz dokładnego ustalenia możliwości uzbrojenia przedmiotowego terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w pkt 12 niniejszego uzasadnienia.