Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (urząd dalej określany jako UdSKiOR) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania T.S. uprawnień kombatanckich tytułu służby w Armii Krajowej.
Przy czym decyzja z dnia [...] maja 2012 r. została podpisana z upoważnienia Kierownika UdSKiOR przez M.F., natomiast decyzja z dnia [...] marca 2008 r. została podpisana z upoważnienia Kierownika UdSKiOR przez L.P.C..
W dniu 4 grudnia 2014 r. T.S. nadesłał wniosek o ponowne przyznanie mu uprawnień kombatanckich. W związku z tym organ zwrócił się do wnoszącego o informację w jakim trybie żąda rozpoznania swojego wniosku, z uwagi na to, iż w jego sprawie została już wydana ostateczna decyzja. Po wymianie korespondencji organ ustalił, iż zainteresowany żąda wznowienia postępowania na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. nr 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.).
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Szef UdSKiOR - powołując się na art. 145§ 1 pkt 5 k.p.a., art. 148§ 1 k.p.a. i art. 150§ 1 k.p.a - odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika UdSKiOR z dnia [...] maja 2012 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek strony nie może być uwzględniony. Art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z jego treścią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji jest zatem wznowienie postępowania mogące nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Organ przywołał następnie treści art. 145§ 1 pkt 5 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie wtedy, gdy wyjdą na jaw dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie natomiast do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Organ podkreślił, iż strona do swojego wniosku dołączyła kopię oświadczenia B.L., datowanego na dzień [...] kwietnia 2013 r. Ponadto strona w odpowiedzi na pismo potwierdziła, że spotkał się z wyżej wymienioną osobą po latach i w dniu [...] kwietnia 2013 r. wyraziła zgodę na złożenie oświadczenia. Biorąc pod uwagę, że wniosek został złożony w dniu 4 grudnia 2014 r., przekroczony został miesięczny termin do złożenia wniosku z art. 148§ 1 k.p.a.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T.S., domagając się wydania decyzji o przyznaniu mu uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Armii Krajowej. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący wskazał, iż jest osobą schorowaną o znacznym stopniu niepełnosprawności, często podlegającą hospitalizacji. W związku z tym nie jest stanie podejmować w sposób ciągły czynności życiowych w tym korespondencji. Mogło to zaważyć na wydłużonej czasowo czynności wystąpienia do organu w tej sprawie. Ponadto skarżący podkreślił, iż jako człowiek prosty i niemający wiedzy prawniczej nie zdawał sobie sprawy z ram czasowych dotyczących wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] Szef UdSKiOR – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127§ 3 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148§ 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ przywołał przytoczoną powyżej treść art. 145 § 1pkt 5 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a., wskazując, iż oświadczenie B.L., datowane jest na dzień [...] kwietnia 2013 r. Taką datę powstania dokumentu potwierdził także wnioskodawca. Tym samym podanie o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto organ - odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, iż nie zdawał sobie sprawy z ram czasowych dotyczących wniesienia podania o wznowienie - zauważył, iż w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. pouczył stronę o treści art. 148 § 1 k.p.a.
Postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. zostało podpisana z upoważnienia Szefa UdSKiOR przez M.F., natomiast postanowienie z dnia [...] lutego 2015r. zostało podpisane z upoważnienia Szefa UdSKiOR przez L.P.C..
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył T.S. domagając się uchylenia tego orzeczenia i nakazania organowi ponownego rozpatrzenia sprawy.
W uzasadnieniu powyższego pisma skarżący wskazał, iż z powodu postępujących schorzeń po wylewie nie był w stanie wcześniej podjąć czynności związanych z wystąpieniem do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania. Podkreślił również, iż organ nie odniósł się do merytorycznego znaczenia przedstawionego nowego dowodu (oświadczenia B.L.), oparł się jedynie na fakcie przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Takie postępowanie organu - w ocenie skarżącego - nie wzbudza zaufania. Ponadto skarżący wskazał, iż domniemywa, że organ mógł podjąć w tej sprawie inne czynności, o których nie ma wiedzy, a jednocześnie przejrzystość w postępowaniu organu powinna się wyrażać w zapoznaniu go z aktami sprawy przed wydaniem postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz ze względu na wadę jaką dotknięte zostało zaskarżone postanowienie organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i postanowienie go poprzedzające, a którą to wadę Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a,), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym aktem administracyjnym, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji lub postanowienia Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały bowiem wydane przez pracowników podlegających wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższe brzmienie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. wprowadzone zostało ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2011 r. nr 6, poz. 18). Poprzednio bowiem wyłączeniu podlegał pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w I instancji. W piśmiennictwie zgodnie się przyjmuje, iż do postępowania w sprawie wznowienia mają zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, organu i członka organu kolegialnego. Przemawia za tym właśnie nowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wprowadzone wspomnianą powyżej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. przesądzające o wyłączeniu z mocy prawa tego pracownika w sprawach wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, Beck 2012 s. 586, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2013 t. 12 do art. 150).
Również w orzecznictwie wskazuje się, iż wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której pracownik kontroluje, w trybie wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych wprawdzie ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II OSK 1478/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. IV SA/Po 1222/11, LEX 1139603, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2013 r., II SA/Rz 721/13). Podzielając argumentację zawartą w powołanym powyżej orzecznictwie i piśmiennictwie, należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie zarówno decyzję z dnia [...] maja 2012r. kończącą postępowanie, którego dotyczy wniosek skarżącego o wznowienie, jak i zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie wznowienia tego postępowania podpisała ta sama osoba tj. M.F..
Odnosząc się, do normatywnej treści pojęcia "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", jako przesłanki wyłączenia pracownika, można przyjąć, że w sensie szerokim obejmuje ono swoim zakresem wszystkie istotne dla wyniku sprawy czynności procesowe, a więc czynności wpływające wprost na załatwienie sprawy, co odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09).
Oznacza to, iż w świetle powołanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zaskarżone postanowienie wydała osoba podlegająca wyłączeniu.
Również postanowienie je poprzedzające z dnia [...] lutego 2015 r. – w ocenie Sądu – wydała osoba wyłączona na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zważyć bowiem należy, iż podpisał je L.P.C., który wydał decyzję z dnia [...] marca 2008 r., następnie utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2012r. Tym samym w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygane byłoby o pozostawieniu bądź odmowie pozostawienia w obrocie prawnym również decyzji z dnia [...] marca 2008 r., w której wydaniu brał udział L.P.C..
Wprawdzie wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ badał jedynie formalną przesłankę dopuszczalności wznowienia postępowania, a mianowicie dochowanie przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, jednakże pozostaje to bez znaczenia dla kwestii zastosowania instytucji wyłączenia. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Niewątpliwie do tego rodzaju czynności nie sposób zaliczać wydawanie postanowienia tamującego dalszy tok postępowania w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania. Uregulowane w art. 24 k.p.a. przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania.
Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA nr 3/2007, s. 137). Stad też w orzecznictwie podkreśla się z powołaniem na zasadę sprawiedliwości proceduralnej, iż zawsze tam gdzie jest to możliwe należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia danej sprawy (por. uchwałę NSA z dnia 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12), jednocześnie wskazując, iż pracownik organu, który rozpoznał sprawę podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z jego udziałem, czy też w postępowaniu o wznowienie postępowania, na każdym etapie tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013 r., II OSK 680/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., VII SA/ Wa 1359/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 listopada 2013 r., II SA/Go 662/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2015 r., II SA/Sz 917/14).
Podkreślenia wymaga, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika organu ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy, ma bowiem na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takim naruszeniem jest w świetle art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wprawdzie art. 145 k.p.a. wspomina jedynie o decyzjach, jednakże zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 145-152 k.p.a. Na gruncie regulacji z art. 126 k.p.a. wystąpiły w doktrynie wątpliwości czy przepisy normujące m.in. wznowienie postępowania stosuje się bez odnoszenia do nich "odpowiedniości", wskazując, że do postanowień nie jest możliwe zastosowanie wprost wszystkich przepisów o wznowieniu postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 478-479).
Podkreśla się jednakże stanowczo, że przepis art. 126 k.p.a. należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca chciał, aby wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności dotyczyły wszystkich postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, to znaczy postanowienie załatwia sprawę co do istoty. Przedmiotem więc postanowień jest załatwienie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w postępowaniu. O ile kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Zatem odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień musi oznaczać, iż można wznowić postępowanie administracyjne, a precyzyjniej – jego fragment, zakończony wydaniem ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię proceduralną, która pojawiła się w postępowaniu.
Uwzględniając powyższe rozważania należy opowiedzieć się za poglądem, że większość enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw do wznowienia postępowania znajduje zastosowanie do zaskarżalnych postanowień. Brak jest przede wszystkim przeszkód do wznowienia postępowania w oparciu o podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 1–5 oraz 8 (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. II GSK 978/13 i powołane w uzasadnieniu piśmiennictwo, wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., I OSK 491/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 09 października 2013 r., I SA/Gd 1043/13). Stwierdzenie natomiast naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat /w /, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013, s. 450).
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r.
Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne.
Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, iż w postępowaniu o wznowienie postępowania nie mogą brać udziału osoby, które w świetle powyższych rozważań podlegały wyłączeniu.
Jednocześnie - zgodnie z art. 152 p.p.s.a. - Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy znajduje oparcie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).