Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 255/20

Uzasadnienie

Rada Gminy - powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – określanej dalej jako u.s.g.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 – określanej dalej jako u.c.p.g.)

1. - podjęła w dniu 2 września 2016 r. uchwałę nr XIX/120/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy, zarzucając jej:

1. I. istotne naruszenie prawa materialnego przez przekroczenie ustalonego tym przepisem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności przepisów:
2. 1. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i w ten sposób wskazanie w uchwale:
3. a) w § 29 norm dotyczących obowiązku właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w zapisie niezgodnym z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,
4. 2. art. 4 u.c.p.g. przez niewskazanie w uchwale obowiązków wynikających z poszczególnych przepisów:
5. a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g.),
6. b) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 2 pkt 5 u.p.c.g.), a poprzez to naruszenie przepisów ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.- określanej dalej jako u.o.a.n.);
7. II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej uchwały przez jej podjęcie w warunkach niedostosowania regulaminu do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia uchwałą z 10 września 2012 r. nr XXX/280/12 Sejmiku Województwa "w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami Województwa na lata 2020 - 2017 z perspektywą do 2020 roku."

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wady uchwały polegające m.in. na przekraczaniu ustalonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakresu delegacji ustawowej, regulowaniu materii w sposób ogólnikowy i niepełny, naruszaniu zasad techniki prawodawczej, w tym poprzez ujmowanie w regulacji definicji pojęć w brzmieniu niezgodnym z definicjami ustawowymi, naruszają przepisy u.o.a.n., w tym w kontekście prawidłowości promulgacji podejmowanych uchwał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania, a także o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania sądowego.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 a. u.c.p.g. przez niewskazanie w uchwale obowiązków wynikających z poszczególnych przepisów, tj. utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów organ uznał za przedwczesny, gdyż termin dostosowania przez rady gmin regulaminów w powyższym zakresie ustawodawca wyznaczył do 31 grudnia 2020 r.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. organ wskazał, że przyjęty zapis, tj. § 28 zaskarżonej uchwały stanowi skonkretyzowanie wymagań w zakresie uprzątnięcia, błota, śniegu i innych zanieczyszczeń, a nie powtórzenie regulacji ustawowej lub też tym bardziej jej przekroczenie. Jednakże wobec zaistniałych wątpliwości w najbliższym czasie rada podejmie uchwałę zmieniającą, co będzie uzasadniało umorzenie postępowania. Odnosząc się do zarzutu niewskazania wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.) organ wskazał, że Gmina jest uczestnikiem Związku Międzygminnego [...], co wynika z uchwały Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie utworzenia Związku Międzygminnego i uchwały Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego. Zgodnie z § 6 Statutu zadaniem Związku jest prowadzenie gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Związku.

W dniu 8 czerwca 2016 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego [...] podjęło uchwałę nr VI/40/2016 w sprawie regulaminu utrzymania i czystości na terenie Związku Międzygminnego [...]. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały. Wskutek złożonej skargi do WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz wyroku NSA z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 403/17 rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone i od 12 kwietnia 2017 r. ponownie stała się powyższa uchwała wykonalna. Zgodnie z powyższym wyrokiem NSA Zgromadzenie Związku Międzygminnego jest organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie zadań przekazanych temu związkowi. Z tych względów regulamin czystości i porządku może zostać ustanowiony w kilku aktach prawa miejscowego. Związek międzygminny nie ma kompetencji do regulowania tych spraw, których mu nie przekazano, a gminy nie mogą regulować zadań, które przekazały związkowi międzygminnemu.

Zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie odpadów komunalnych winien uwzględniać regulamin utrzymania czystości i porządku uchwalony przez zgromadzenie związku międzygminnego do którego przynależy Gmina.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102, wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

Znaczenie dla oceny generalnej kompetencji uchwałodawczych gminy, mają gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzoną im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Z gwarancji tych, będących wyrazem podejścia decentralizacyjnego w modelu sprawowania władzy publicznej, wyprowadzać należy normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych.

Z tych względów za nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia systemowego i aksjologicznego należy uznać stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego. Takie wadliwe rozumienie przepisów delegujących nie tylko prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych, dostosowywanych do konkretnych sytuacji i przypadków, ale również ogranicza samodzielność samorządu w realizowaniu powierzonych z mocy Konstytucji zadań publicznych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 2 września 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g., które w dalszej części uzasadnienia przytaczane są w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podejmowania. Oceny legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje bowiem według stanu na dzień jego podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2001 r., II SA/ Łd 848/01). Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2a u.c.p.g. regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę.

Przenoszą powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że § 28 zaskarżonej uchwały stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątanie błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do zewnętrznej krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. § 29 regulaminu stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Oznacza to, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania go w regulaminie, zwłaszcza o treści pomijającej istotne uregulowania zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., II SA/Ke 786/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., IV SA/Po 1060/15). W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 28 zaskarżonej uchwały.

Sąd podziela natomiast stanowisko co do dopuszczalności określania w regulaminie czasu i sposobu usuwania powyższych zanieczyszczeń oraz miejsca ich składowania, jak to uczyniono w § 30-33 uchwały. Stanowi to bowiem niezbędną regulację uzupełniającą, objętą delegacją statuującą nakaz określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku. Brak takiej regulacji mógłby prowadzić do utraty przez nią przymiotu skuteczności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 czerwca 2020 r/, II SA/Go 83/20).

Natomiast pozostałe zarzuty skargi nie zasługują nie uwzględnienie Wskazać należy, że zgodnie ze Statutem Związku Międzygminnego [...] (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 18 lipca 2012 r. poz. 1454) Gmina jest uczestnikiem tego związku. W myśl art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują organy tego związku. W dniu 8 czerwca 2016 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego [...] podjęło uchwałę Nr VI/40/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego [...] (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 1249). W § 1 Regulaminu ustalono zakres przedmiotowej uchwały wskazując, że Regulamin określa zagadnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1a, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 u.c.p.g..

Tym samym na terenie gmin będących uczestnikami tegoż związku, czyli m.in. Gminy, Regulamin podjęty przez Związek Międzygminny [...] reguluje sprawy wskazane w wyżej wymienionych przepisach, w pozostałym natomiast zakresie gminy podejmują uchwały obowiązujące na ich terenie. Z powyższego wynika, że brak w zaskarżonej uchwale szczegółowych regulacji w zakresie wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.) nie wynika z uchybienia organu Gminy, lecz z faktu, że zagadnienia te są przedmiotem regulacji Regulaminu podjętego przez Związek Międzygminny, który jest aktem prawa miejscowego. Z tego samego powodu nie należało do kompetencji Rady Gminy określanie szczegółowych zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g.).

Ponadto rację ma organ, iż art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Dodany bowiem został przez art. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1579) i wszedł w życie w dniu 6 września 2019 r. Przy czym zgodnie art. 9 ust. 1 powyższej ustawy rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w pozostałym zakresie.