Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. (zawartym w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2017 r.) A.C. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą dwa budynki mieszkalne wielorodzinne C i D z przynależnym zagospodarowaniem terenu - I etap budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze Dzielnicy Mieszkaniowej oraz zmieniającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2017 r.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda poinformował wnioskującą, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji.
A.C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wojewody, którą Sąd wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 33/18, uwzględnił i stwierdzając bezczynność (w stopniu niekwalifikowanym) zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku A.C. z dnia [...] grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wojewódzki wskazał, że wniosek ma być załatwiony w sposób zgodny z przepisami proceduralnym albo przez wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności, albo w trybie określonym w art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.). Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez organ została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2019 r. oddalona (sygn. akt II OSK 2777/18).
2. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 33/18, Wojewoda pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomił A.C. o wszczęciu postępowania w sprawie jej wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku organ wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji.
Decyzję tę A.C. zaskarżyła odwołaniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji wskazując, że A.C. nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie. Decyzja ta, jak podał organ, jest ostateczna.
- 3. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. A.C. złożyła do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Wojewody polegającą na niewykonaniu prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. II SAB/Go 33/18, wnosząc o:
- - wymierzenie organowi grzywny,
- - orzeczenie obowiązku wykonania wskazanego wyroku ze stwierdzeniem, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej prawem przewidzianej,
- - zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi opisała stan sprawy, w tym wydane przez organy decyzje przyznając, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. stała się ostateczna i prawomocna. Wskazała, że w jej ocenie treść tej decyzji powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, czyli to, że "jest ona uważana za nieistniejącą, a prawomocne umorzenie postępowania kończy postępowanie bez rozstrzygnięcia". To zaś, zdaniem skarżącej, oznacza, że nie załatwiono jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym samym nie wykonano prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 33/18.
Odnosząc się do przeciwnego stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedz na jej wezwane do wykonania wyroku, skarżąca wskazała na różnicę znaczeniową między słowem "załatwić" a słowem "rozpatrzyć" oraz uciążliwości, na jakie naraża ją postępowanie organu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powołując się na wydane w sprawie decyzje, których przedmiotem był wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz [...] października 2017 r. wskazał, że stanowiły one wykonanie prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 33/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Skarga została poprzedzona takim wezwaniem, co umożliwia jej merytoryczne rozpatrzenie (pismo k. 11 akt sądowych).
6. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienia sprawy - zatrzymania obstrukcji w postępowaniu. Zagwarantowanie go stronom postępowań administracyjnych, które pomimo uwzględnienia ich skarg na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w dalszym ciągu, nie uzyskują załatwienia ich spraw uzasadnia to, że wyrok w zakresie zobowiązującym do załatwienia sprawy, pomimo swojej prawomocności, nie jest wykonalny w sposób umożliwiający wyegzekwowanie tego przez stronę postępowania. Strona nie ma bowiem innych środków prawnych służących przymuszeniu biernego organu do załatwienia jej sprawy.
7. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX oraz wyrok BNSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180).
8. Odnosząc się do zasadności skargi i zawartych w niej argumentów podkreślić należy, że dwa tryby kontroli sądowej – merytoryczny i czynnościowy stanowią dwa dopełniające się aspekty kontroli sfery działania administracji. W jednym trybie kontrolowane są pod względem legalności akty wydawane w postępowaniu administracyjnym, w drugim terminowość realizacji czynności proceduralnych z punktu widzenia prawa strony do załatwienia jej sprawy w terminach wyznaczonych przez przepisy postępowania. Kumulacja tych środków prawnych w jednej skardze i jednym postępowaniu jest niedopuszczalna. Oba bowiem aspekty kontroli są rozłączne i nie mogą być skrzyżowane, co wyraża się w odrębnościach konstrukcji, zakresie rozpatrywania tych dwóch rodzajów spraw oraz treści wydawanych przez sądy orzeczeń.
O niewykonaniu wyroku można zatem mówić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść – nie zostało wydane albo zostało wydane z przekroczeniem terminu. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy.
9. Z ustalonego na podstawie akt stanu wynika, że wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 33/18 został przez Wojewodę wykonany, bowiem po doręczeniu tego odpisu prawomocnego wyroku, co nastąpiło w związku z postępowaniem kasacyjnym 11 kwietnia 2019 r., mieszcząc się w zakreślonym przez Sąd 14-dniowym terminie, bowiem organ, zapewne znając już treść orzeczenia NSA, wszczął postępowanie wcześniej (pismo z dnia [...] marca 2019 r.), niż to wynikało z nałożonego przez Sąd obowiązku (14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami). Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 Wojewoda załatwił merytorycznie wniosek strony co do jego istoty, co stanowiło wykonanie nałożonego przez Sąd obowiązku w pełnym zakresie.
O niewykonaniu wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a nie decyduje wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami strony domagającej się działania organu, niezależnie od tego jaką treść ma to rozstrzygnięcie i czy jest ono prawidłowe pod względem merytorycznym. W niniejszym postępowaniu nie jest bowiem i nie może być kontrolowana merytoryczna treść wydanych przez organ aktów, lecz wyłącznie fakt formalnego wykonania obowiązku nałożonego w wyroku. To zatem, że decyzja Wojewody została uchylona przez organ II instancji i również to, że organ odwoławczy umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji nie ma żadnego wpływu na ocenę stanu bezczynności organu I instancji poza faktem, że organ ten terminowo wszczął postępowanie administracyjne i wydał w nim akt dotyczący jego przedmiotu, co stanowiło właśnie wykonanie tego "czynnościowego" aspektu, który podlegał kontroli.
10. Jeśli zatem skarżąca nie zgadzała się ze treścią tego aktu i konsekwencjami prawnymi z niego wynikającymi środkiem polemiki merytorycznej było złożenie odwołania od decyzji Wojewody (z czego skorzystała), a jeśli akt wydany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego nie był w jej ocenie zgodny z prawem, zachowywała prawo do złożenia odrębnej skargi na decyzję tego organu (z czego nie skorzystała).
Uwzględnienie niniejszej skargi byłoby w tej sytuacji rażącym przekroczeniem granic przedmiotu sprawy o bezczynność i prowadziło do niedopuszczalnego badania merytorycznych aspektów sprawy w postępowaniu zakończonym już ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną.
Z tych względów skargę, jako bezzasadną, należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).