Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 1070, dalej jako: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2021 r. do [...] lutego 2022 r., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził wobec P.B. zaprzestania zbierania odpadów o kodzie 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 bez wymaganego zezwolenia lub uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 17 05 04 dla miejsca prowadzenia działalności przy ul. [...]. Jednocześnie organ określił, że zaprzestania zbierania odpadów należy dokonać bezzwłocznie lub uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów w terminie do dnia 31 lipca 2022 r.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia WIOŚ wyjaśnił, że w trakcie kontroli inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska stwierdzili nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, polegające na przetransportowaniu mas ziemnych z wykopów wykonanych przy inwestycjach w [...] (dz. nr [...]) oraz przy ul. [...] (dz. nr [...]) na miejsce tymczasowego magazynowania odpadów - działkę nr [...], należącą do P.B. Zdaniem organu powyższe działanie strony spowodowały, że ziemia której wytwórcą jako prowadzący roboty ziemne była firma A. stała się odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (aktualnie: t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 699, dalej jako: u.o.o.).
Organ powołując się na stanowisko sądów administracyjnych wyjaśnił, że nawet niezanieczyszczona ziemia może stanowić "substancję lub przedmiot, do których pozbycia się posiadacz jest obowiązany". Będzie tak wtedy, gdy masy ziemne będą magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 są odpadem o kodzie: 17 05 04. Odpadem jest bowiem również każda substancja lub przedmiot, do których pozbycia się ich posiadacz jest obowiązany. WIOŚ zauważył przy tym, że w treści wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2021.r, sygn. akt III OSK 278/21 wskazano, iż masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia przesłanek z art. 2 pkt 3 u.o.o., tj. pod warunkiem, że pozyskany w trakcie robót budowlanych materiał zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Jeśli natomiast masy ziemne są przemieszczane, ale sposób gospodarowania nimi nie został określony w decyzjach wydanych na gruncie prawa budowlanego lub prawa wodnego, albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosowanych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym powinny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach.
Dalej organ podał, że w myśl art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Zdaniem organu, uwzględniając powyższe okoliczności uznać należało, że skarżący nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia.
Pismem z dnia [...] maja 2022 r. P.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ziemia wydobyta z działki nr [...] oraz ziemia pozyskana z działki nr [...] stanowi odpad, podczas gdy żaden podmiot nie chciał trwale wyzbyć się tego materiału, ani nie był do tego zobowiązany, a nadto z umów jednoznacznie wynika, że skarżący miał jedynie czasowo przechować ten materiał, który następnie miał powrócić na działki, z których był wydobyty i tam zostać wbudowany,
- 2) art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działania skarżącego polegające na czasowym przechowaniu na swojej działce ziemi wydobytej z działki nr [...] oraz ziemi pozyskanej z działki nr [...], na podstawie pisemnych umów zawartych z właścicielami działek, z których gleba została pozyskana i na które zgodnie z umowami zostanie w całości odwieziona, stanowi zbieranie odpadów,
- 3) art. 2 pkt 3 u.o.o., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy substancja pozyskana z działki nr [...] oraz substancja pozyskana z działki nr [...], a które były czasowo przechowywane na działce skarżącego, stanowiły niezanieczyszczoną glebę w stanie naturalnym, wydobytą w trakcie robót budowlanych i która, zgodnie z pisemnymi deklaracjami, zostanie wykorzystana do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym została wydobyta,
- 4) oraz z ostrożności naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie i wyznaczenie skarżącemu nieadekwatnego terminu na uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, w sytuacji gdy przed Wójtem Gminy od 2020 r. toczy się postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów z wykorzystaniem urządzenia przesiewającego oraz zbieraniu odpadów, planowanego do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], które to postępowanie dotyczy m.in. odpadów o kodzie 17 05 04, i decyzja ta jest niezbędna do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2022 r., postanowienia SKO z dnia [...] marca 2022 r., zawiadomienia z dnia [...] marca 2022 r., w celu wykazania, że skarżący od [...] kwietnia 2020 r. ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów z wykorzystaniem urządzenia przesiewającego oraz zbieraniu odpadów, planowanego do realizacji na działce [...].
W treści wywiedzionej skargi strona wyjaśniła, że wbrew ustaleniom pracowników organu, zawartym w protokole kontroli, ziemia z działki nr [...] została załadowana i przetransportowana na podstawie umowy dot. zlecenia prac ziemnych z dnia [...] listopada 2021 r. W powyższej umowie wyraźnie wskazano, że ziemia chwilowo będzie magazynowana na działce należącej do skarżącego, a następnie zostanie wbudowana w działkę, z której została wydobyta. Skarżący podniósł, że powodem takiego działania jest brak wolnej powierzchni w miejscu, gdzie prowadzone są prace budowlane.
Strona zaznaczyła także, że analogiczna sytuacja występuje w przypadku ziemi pozyskanej z działki nr [...]. Na podstawie aneksu nr [...] z [...] października 2021 r. do umowy zawartej ze spółką R. Sp. z o.o. skarżący zobowiązał się do przechowania 1.000 metrów sześciennych gruntu wywiezionego z wykopu do czasu ponownego przywozu ziemi na tę samą działkę, na której została pozyskana, celem obsypania budynku. Skarżący podkreślił przy tym, że w dniu 11 stycznia 2022 r. wyjaśnił pracownikom organu, iż ziemia została pozyskana z budowy ostatniego bloku w tym kompleksie budynków i deweloper nie posiada miejsca na przechowanie we własnym zakresie tej ziemi.
Następnie skarżący przedstawił definicję odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. i wskazał, że przepis ten ustanawia dwie przesłanki przemawiające za przyjęciem, iż dany przedmiot jest odpadem – zaliczenie do jednej z kategorii odpadów określonych w załączniku nr 1 do ustawy oraz stwierdzenie, że posiadacz pozbył się substancji, ma zamiar się jej pozbyć lub do pozbycia się jest zobowiązany – przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Jednocześnie strona podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym wypadku w odniesieniu do określonej substancji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego, czy w danym wypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz tę substancję lub przedmiot usuwa, zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć. Zdaniem skarżącego wobec wyraźnie zawartych zapisów dot. ponownego zagospodarowania ziemi na działkach, na których została wydobyta, zawartych zarówno w zleceniu z dnia [...] listopada 2021 r. jak i w aneksie z dnia [...] października 2021 r., to nie ma żadnych podstaw, aby zasadnie twierdzić, że posiadacz chce ją usunąć.
W ocenie skarżącego przedmiotowa ziemia powinna być uznana zgodnie z art. 2 pkt 3 u.o.o. za produkt lub niezanieczyszczoną glebę i inne materiały występujące w stanie naturalnym, wydobyte w trakcie robót budowlanych, i które zostaną wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty, tj. substancje, do których nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach. Strona podniosła, że organ powinien ocenić ogół okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności kwestię ponownego wykorzystania ziemi na działkach, z których została pozyskana, wobec dokumentów obligujących do tej czynności. Zwróciła przy tym uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 66/21 wskazał, że zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze, w której wywodzi ona, iż nie pozbywa się wytworzonego w trakcie frezowania dróg destruktu asfaltowego oraz gruzu, nie ma też zamiaru się go pozbyć, ani w świetle przepisów prawa do pozbycia się go nie jest zobowiązana.
Wytworzony przez siebie destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy Spółka w pełni wykorzystuje w miejscu pozyskania w trakcie realizacji. Dodatkowo przedmiotowa sprawa dotyczy niezanieczyszczonej ziemi, więc substancji mniej szkodliwej od destruktu asfaltowego.
Skarżący zaznaczył, że wbrew twierdzeniom organu podejmowane przez stronę działania nie wypełniały definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o., która stanowi, że zbieraniem odpadów jest gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Ponownie wyjaśnił, że przechowywana ziemia nie miała być w żaden sposób przetwarzana ani u niego, ani w innym miejscu. Ziemia miała zostać ponownie wykorzystana w stanie niezmienionym na działkach, z których została wydobyta.
Z ostrożności procesowej strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP, bowiem wyznaczając skarżącemu termin na uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy i realnych terminów na jego uzyskanie. Strona podała, że od [...] kwietnia 2020 r. przed Wójtem Gminy trwa postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów z wykorzystaniem urządzenia przesiewającego oraz zbierania odpadów, planowanego do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], które dotyczy m.in. odpadów o kodzie 17 05 04. Skarżący podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lutego 2022 roku stwierdziło, że postępowanie to prowadzone jest w sposób przewlekły i zakreśliło Wójtowi Gminy termin do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2022 r., który następnie został zmieniony na dzień 31 maja 2022 r., co oznacza, że postępowania przed organem I instancji prowadzone jest przeszło dwa lata.
Zwrócił przy tym uwagę, że wobec sprzeciwu mieszkańców co do prowadzonej inwestycji, prawdopodobnie ww. postępowanie nie będzie szybko zakończone. Strona podniosła, że prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rezygnacja z tego rodzaju wymogów czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem takiego aktu. Powyższe narusza natomiast zasadę praworządności.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Nadto za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i wyjaśnił, że w dniu 27 maja 2022 r. otrzymał pismo informujące o uzyskaniu przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2022 r. wydanej przez Wójta Gminy, znak: [...], dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów z wykorzystaniem urządzenia przesiewającego oraz zbieraniu odpadów planowanego przez P.B. na działce oznaczonej nr ew. [...]. WIOŚ zaznaczył, że stosownie do art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, ma obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
W przypadku niemożności wykonania w terminie obowiązków określonych w zarządzeniu pokontrolnym, skarżący miał prawo zawnioskować o przedłużenie terminu wykonania zarządzenia pokontrolnego. W ocenie organu określony w zarządzeniu pokontrolnym termin na uzyskanie stosownego zezwolenia jest realny, bowiem działania zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku są możliwe do wykonania przy dołożeniu należytej staranności. Określony w zarządzeniu termin ma za zadanie mobilizować kontrolowanego do podejmowania rzeczywistych działań zmierzających do doprowadzenia swojej działalności jako zgodnej z prawem.
Zdaniem organu wydobyta przez skarżącego i przetransponowana ziemia nie może być uznana za produkt uboczny w rozumieniu art. 10 u.o.o., bowiem wydobycie ziemi w procesie budowania nie jest procesem produkcyjnym. WIOŚ stwierdził także, że rozważania skarżącego dotyczące destruktu asfaltowego oraz gruzu nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, a przywołany przez skarżącego fakt prowadzenia z jego wniosku postępowania przez Wójta Gminy znak [...] także, co najmniej pośrednio, potwierdza prawidłowość ustaleń kontrolnych organu w zakresie zbierania przez skarżącego odpadów bez wymagalnego zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności było zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2022 r., wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 995, dalej jako: u.i.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a pkt 1 i 2 u.i.o.ś.).
W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 107/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przy czym ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, który mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej.
Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15, CBOSA). Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym również art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 503/18, CBOSA).
Mimo, że czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są z jednej strony inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 3/2011, s. 92). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie definiuje pojęcia "kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej". W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli.
Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.i.ś. jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876, CBOSA). Podkreślić należy, że zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli przez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej, do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
W związku z powyższym powinno ono precyzować sposób wyeliminowania stwierdzonych naruszeń oraz zawierać ich wyczerpujący opis, z powołaniem naruszonych regulacji obowiązujących kontrolowany podmiot, w taki sposób, aby mógł się on do nich skutecznie dostosować. W orzecznictwie wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1144/18, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 341/18, CBOSA).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarządzenie pokontrolne zostało na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] listopada 2021 r. do [...] lutego 2022 r. w "A.". W sprawie jest bezsporne, że skarżący przetransportował masy ziemne z wykopów wykonanych przy inwestycjach w [...] oraz przy ul. [...] na miejsce tymczasowego magazynowania odpadów - działkę nr [...], należącą do P.B.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o. przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.
Z kolei przez zbieraniu odpadów - rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. (art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1268/15, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II OSK 715/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., II OSK 960/08, CBOSA).
O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej.
W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r. II OSK 2920/13, CBOSA). W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 są odpadem o kodzie 17 05 04.
Należy wskazać, że w myśl art. 2 pkt 3 u.o.o. jej przepisów nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Zatem masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast są przemieszczane ale sposób gospodarowania nimi nie został określony ww. decyzjach wydanych na gruncie prawa budowlanego lub prawa wodnego, albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosownych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym powinny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., III OSK 278/21, CBOSA). Rozumowanie a contrario nakazuje przyjąć, iż gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2021 r., IV SA/Wa 2808/19, CBOSA).
Należy mieć na uwadze, że dla uznania czy wytwórca odpadów zamierza się ich pozbyć, czy też dalej wykorzystać nie wystarczy subiektywne przekonanie wytwórcy, a tym samym złożenie przez niego stosownego oświadczenia, ani też faktyczne dalsze wykorzystanie przez wytwórcę. Konieczne jest w takiej sytuacji indywidualne rozpatrzenie danego przypadku przez uprawniony organ z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Kr 222/20, CBOSA). W okolicznościach sprawy nie można zatem uznać, że samo twierdzenie skarżącego, że nie ma zamiaru pozbycia się mas ziemnych oznacza, że nie mamy do czynienia z odpadem w rozumieniu przepisów u.o.o. Dla przedmiotowej działki skarżącego nie zostały wydane decyzje, które uprawniałyby do nawiezienia na jej teren mas ziemnych, w tym pozwolenia z zakresu prawa budowlanego lub wodnego, jak również pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania, zbierania, czy przetwarzania odpadów.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o., z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. W niniejszej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. Należy zatem stwierdzić, ze działka skarżącego, nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a skarżący jest wytwórcą odpadów oraz jako właściciel tej działki, jest posiadaczem odpadów. Zważyć również trzeba, że sam zamiar ponownego wykorzystania ziemi w nieokreślonym terminie na terenie z którego została wydobyta nie oznacza, że nawieziona ziemia na teren działki skarżącego nie jest odpadem. W orzecznictwie wskazuje się, że zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi nie może powodować, że przestaje być odpadem (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., II OSK 2642/16, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., III OSK 278/21, CBOSA).
W sprawie istotny jest fakt, że nawieziona ziemia nie została wydobyta na działce skarżącego i nie jest wykorzystana dla celów budowlanych. Skarżący przetransportował wytworzone przez siebie odpady ziemi z miejsc wytworzenia odpadów (działka nr [...] oraz nr [...]) do miejsca tymczasowego magazynowania odpadów (działka nr [...]). Należy podzielić stanowisko organu, że takie działanie strony oznacza zbieranie odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. Ze zbieraniem odpadów wiąże się bowiem choćby krótkotrwałe magazynowanie odpadów, która to czynność stanowi element zbierania odpadów składająca się na część większego procesu gospodarowania odpadami. Działka nr [...] nie może stanowić takiego miejsca ponieważ nie jest miejscem wytworzenia odpadów (art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o.).
Należy wskazać, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest uprawniony na mocy art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. do określenia w zarządzeniu pokontrolnym terminu w jakim kontrolowany podmiot ma obowiązek poinformowania ww. organ o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Określony w zarządzeniu pokontrolnym termin ma za zadanie mobilizować kontrolowanego do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia określonej działalności do stanu zgodnego z prawem. Z kolei sam fakt trwania od kwietnia 2020 r. postępowania z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie przetwarzania odpadów, której uzyskanie umożliwi wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie oznacza, że organ wyznaczając wskazany w zarządzeniu pokontrolnym termin naruszył prawo.
Są to odrębne postępowania. Nadto w trakcie rozprawy pełnomocnik organu wskazał, że wyraził zgodę na przedłużenie terminu wyznaczonego w zarządzeniu pokontrolnym do marca 2023 r. W konsekwencji podniesiona w skardze argumentacja dotycząca wadliwego wyznaczenia terminu w zarządzeniu pokontrolnym nie jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art.106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co do zasady sąd stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka na podstawie zgromadzone materiału w aktach sprawy, przedstawionego wraz z odpowiedzią na skargę. Sąd uznał, iż nie było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z [...] sierpnia 2022 r., gdyż zgłoszony dowód nie był niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy.
Jak już wyżej wskazano podstawowe znaczenie dowodowe dla oceny zasadności wydania zarządzenia ma protokół kontroli. Sąd uznał, iż kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole pokontrolnym i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
# 2