Uzasadnienie
K.K. i M.K. pismem z dnia [...] marca 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Starosty z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w zakresie usytuowania budynku (ścian budynku) na działce nr [...] bezpośrednio na granicy z działkami nr [...] pod określonymi warunkami. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia w całości. Do skargi skarżący załączyli wniosek z tej samej daty o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Skarżący zarzucili skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 107 ust. 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący podali, iż postanowienie z dnia [...] października 2013 r. wydane zostało na wniosek uczestnika postępowania – R.D.. Dodali, iż nie mieli wiedzy o jego wydaniu, gdyż nie byli stroną postępowania. Następnie wskazali, iż w dniu [...] stycznia 2014 r. Starosta wydał na wniosek R.D. decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku w [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...], od której skarżący wnieśli odwołanie skarżąc w nim również postanowienie z dnia [...] października 2013 r. o udzieleniu zgody na odstępstwo.
Skarżący zwrócili uwagę, iż skarżąc w/w postanowienie w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. kierowali się zawartą w postanowieniu Starosty informacją, iż na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, natomiast można je zaskarżyć w oparciu o przepis art. 142 kpa tylko w odwołaniu od decyzji. Jak podali skarżący, Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2014 r. wydał decyzję nr [...] uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Jednakże skarżący zwrócili uwagę, iż z treści uzasadnienia do decyzji wynika, że Wojewoda nie rozstrzygnął kwestii skarżonego postanowienia. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż postanowienie z dnia [...] października 2013 r. zostało wydane przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest możliwości jego zaskarżenia w odwołaniu od decyzji, uznając, iż w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje na nie wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym stwierdzeniem skarżący złożyli powyższą skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Skarżący podali, iż wiedzę o stanowisku Wojewody powzięli z momentem doręczenia im odpisu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. tj. w dniu 20 marca 2014 r. Przywołane powyższej stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji spowodowało złożenie przez nich skargi wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.
Uzasadniając złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący wskazali na swój brak winy w niedochowaniu terminu w związku z brakiem ich udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem skarżonego postanowienia i zawartym w nim stwierdzeniem o niezaskarżalności tego postanowienia do sądu administracyjnego. Jak podkreślili skarżący dopiero z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. powzięli oni wiedzę o podstawie do złożenia na postanowienie z dnia [...] października 2013 r. bezpośrednio skargi do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wyraził pogląd, iż na postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie organ nie ustosunkował się do złożonego przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Podkreślić należy, iż granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych.
W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynili postanowienie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny czy w/w postanowienie można zakwalifikować do kategorii postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego tj. wymienionych w cyt. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). W myśl art. 9 ust. 1 cyt. ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgodnie z ust. 2 w/w przepisu właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.
W orzecznictwie i literaturze przeważa pogląd, iż postanowienie takie nie jest uznawane za kończące postępowania, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Jest ono traktowane jako dotyczące kwestii wynikających w toku postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż przepisy Prawa Budowlanego nie przewidują na w/w postanowienie zażalenia. W myśl art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz.267) na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z treścią art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Powyższe zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, iż postanowienie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i ewentualnie zaskarżone może być tylko na etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę tj. w odwołaniu od decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stanowisko Sądu w tym względzie potwierdza orzecznictwo sadów administracyjnych: postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2009 r. II SA/Sz 1177/09, postanowienie NSA z dnia 23 października 2009 r. II OSK 1647/09, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. II OSK 1461/11).
Zatem stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie postanowienie z dnia [...] października 2013 r. zawierało prawidłowe pouczenie, iż nie przysługuje na nie zażalenie. Natomiast dopuszczalne jest zaskarżenie go w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę (jak w niniejszej sprawie uczynili to skarżący). W takiej sytuacji organ odwoławczy co do rozpatrzonego postanowienia wyraża swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, która z kolei podlega dalszej kontroli na etapie postępowania sądowadministracyjnego po wniesieniu ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.
Dodać należy ponadto, iż powołane przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. postanowienie NSA z dnia 26 października 2009 r. II OSK 1662/09 stwierdzające dopuszczalność zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, odnosiło się do odmiennego niż w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego. Na gruncie sprawy o sygn. II OSK 1662/09 przedmiot zaskarżenia stanowiło bowiem postanowienie w sprawie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisko, iż brak w takiej sytuacji możliwości wniesienia od takiego postanowienia skargi do sądu administracyjnego pozbawiałoby skarżącego możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w drodze sądowej, co prowadziłoby do naruszenia zdaniem NSA art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, iż brak jest podstaw do zaliczenia postanowienia będącego przedmiotem rozpoznania na gruncie niniejszej sprawy do wymienionej w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kategorii postanowień zaskarżalnych do sądów administracyjnych. Wobec powyższego stwierdzić należało, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji).
Wobec stwierdzenia przez Sąd niedopuszczalności skargi również wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia uznać należy za niedopuszczalny z mocy ustaw, skoro w ogóle nie ma terminu, który mógł biec w niniejszej sprawie (terminu do wniesienia skargi na postanowienie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych). Stąd wniosek skarżących o przywrócenie terminu podlegał odrzuceniu na podstawie art. 88 p.p.s.a.