Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 13a ust. 1, art. 18 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej jako u.p.p.) oraz art. 104 i art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.), Burmistrz odmówił przyznania K.K. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J.K. w okresie od [...] grudnia 2020 r. do [...] marca 2021 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 kwietnia 2021 r. wpłynął wniosek K.K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2020 na dziecko J.K. Zasadność nieprzyznania prawa do tego świadczenia za okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] marca 2021 r. wynika - zdaniem Burmistrza - z treści art. 18 ust. 2a u.p.p., zgodnie z którym jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka do końca okresu, o którym mowa w ust.
1. W przypadku złożenia wniosku po tym terminie prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1.
W ocenie organu, w myśl powyższego przepisu, wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego powinien zostać złożony nie później niż 3 miesiące od daty wydanego postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r. przez Sąd Rejonowy w sprawie o sygn. akt [...], tj. do [...] marca 2021 r. Wniosek K.K. złożyła w dniu 13 kwietnia 2021 r., czyli po wymaganym ustawowo terminie. W związku z powyższym organ uznał, że nie było podstawy prawnej do przyznania świadczenia wychowawczego za powyższy okres.
K.K. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i wniosła o wypłatę świadczenia wychowawczego na córkę J. za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do [...] marca 2021 r.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] listopada 2021 r. decyzję nr [...], którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania K.K. prawa do świadczenia wychowawczego na J.K. w okresie od [...] marca 2021 r. do dnia [...] marca 2021 r. i przyznało K.K. prawo do świadczenia wychowawczego na córkę J.K. od dnia [...] marca 2021 r. do dnia [...] marca 2021 r. (pkt 1), w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy (pkt 2).
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich określił sposób i zakres osobistej styczności K.K. i M.K. z małoletnią J.K. w okresie od dnia wydania postanowienia do dnia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie w ten sposób, że K.K. i M.K. sprawować będą osobistą pieczę nad małoletnią w miejscu ich zamieszkania. Natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekł przysposobienie pełne małoletniej J.K. przez K.K. i M.K. Postanowienie uprawomocniło się z dniem 10 marca 2021 r. Tym samym od dnia [...] grudnia 2020 r. K.K. stała się opiekunem faktycznym małoletniej J.K. i była uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.
Organ podkreślił, że świadczenie wychowawcze przysługuje również rodzicom adopcyjnym, bowiem dzieci adoptowane są traktowane na równi z dziećmi biologicznymi. Nie ma przy tym znaczenia czy nastąpiła adopcja niezupełna, czy też zupełna w tym całkowita. Dziecko przysposobione ma takie same prawa w zakresie świadczenia wychowawczego jak dziecko genetyczne. Świadczenie wychowawcze przysługuje również na dziecko jeszcze nieadoptowane, jeżeli postępowanie w sprawie przysposobienia już się toczy, to jest został złożony wniosek o adopcję do właściwego sądu opiekuńczego. Przy tym koniecznym jest, aby przyszli rodzice sprawowali opiekę nad dzieckiem. Chodzi tutaj o opiekę faktyczną, która przejawia się w tym, że przyszli rodzice adopcyjni zamieszkują wspólnie z dzieckiem ponosząc koszty jego wychowania i utrzymania. Opieka faktyczna jest sprawowana przez przyszłych rodziców adopcyjnych jako forma styczności z dzieckiem i następuje na podstawie postanowienia sądu, którego głównym celem jest zapewnienie osobistej styczności przysposabiającego z przysposobionym dzieckiem. Tym samym K.K. była uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.
Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 18 ust. 1, 2 i 2 a u.p.p. i wskazało, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnią J.K. po upływie 3 miesięcy od objęcia dziecka faktyczną opieką. Postanowienie Sądu orzekające, iż K.K. i M.K. sprawować będą osobistą pieczę nad J.K. zostało wydane w dniu [...] grudnia 2020 r. i uprawomocniło się z dniem 18 grudnia 2020 r. Skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła w dniu 13 kwietnia 2021 r., a więc po upływie 3 miesięcy od objęcia opieki faktycznej nad małoletnią J. Następnie organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie wziął jednak pod uwagę okoliczności, iż odwołująca się złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia w terminie 3 miesięcy od dnia wydania przez Sąd Rejonowy postanowienia o przysposobieniu małoletniej J.K. Postanowienie o przysposobieniu zostało wydane w dniu [...] marca 2021 r. i uprawomocniło się z dniem 10 marca 2021 r., a odwołująca się wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła w dniu 13 kwietnia 2021 r. Mając powyższe na uwadze Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2021 r. w części dotyczącej odmowy przyznania K.K. prawa do świadczenia wychowawczego na córkę J.K. w okresie od [...] marca 2021 r. do dnia [...] marca 2021 r. i przyznało wnioskodawczyni prawo do świadczenia wychowawczego na wskazany okres.
W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, z uwagi na okoliczność, iż wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego został złożony po upływie 3 miesięcy od objęcia przez odwołującą się faktycznej opieki nad małoletnią J.K.
K.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżając ją w części obejmującej punkt 2 decyzji, domagając się jej uchylenia w tym zakresie oraz zmiany decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. w taki sposób, że decyzja ta objąć powinna okres od [...] grudnia 2020 r. do końca lutego 2021 r.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.
W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w związku z postępowaniem prowadzonym przez Centrum Pomocy Rodzinie w sprawie adopcji J.K., które toczyło się przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia, nie miała żadnych praw aby starać się o świadczenia na J. Takie stanowisko zajmowało CPR i tak je przedstawiało skarżącej. W dniu [...] grudnia 2020 r. Sąd Rejonowy wydał tymczasowe postanowienie, na mocy którego J. mogła przebywać na stałe z nią i jej mężem. W dalszym ciągu jednak skarżąca nie miała pełnych praw rodzicielskich do J. Uzyskała je z chwilą wydania prawomocnego orzeczenia o przyznaniu praw do adopcji J. i wydania nowego aktu urodzenia. Wówczas skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zasiłku opiekuńczego na córkę J. Wniosek obejmował okres od dnia objęcia pełnej opieki nad J., tj. od dnia [...] grudnia 2020 r. Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił przedstawionego stanu prawnego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części w jakiej utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J.K. w okresie od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r., a to z uwagi na wyraźnie określony zakres zaskarżenia.
Skarżąca domagała się tego świadczenia za powyższy okres z uwagi na objęcie opieką J.K. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 1201 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359), określającego sposób osobistej styczności w ten sposób, że wnioskodawcy, tj. K. i M.K. będą sprawować od dnia wydania tego postanowienia do zakończenia postępowania o przysposobienie sygn. akt [...] osobistą pieczę nad wyżej wymienioną małoletnią w ich miejscu zamieszkania. W wypadku określenia styczności w takiej formie stosuje się odpowiednio przepisy o rodzinach zastępczych, z tym że całkowite koszty utrzymania przysposabianego obciążają przysposabiającego (art. 1201 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). W kontekście powyższych okoliczności co do zasady skarżącą była uprawniona do otrzymania świadczenia wychowawczego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.
Podstawę materialną odmowy przyznania tego świadczenia za okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r. stanowił art. 18 ust. 2a u.p.p. zgodnie z którym, jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka do końca okresu, o którym mowa w ust.
1. W przypadku złożenia wniosku po tym terminie, prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1.Skarżąca złożyła bowiem wniosek o przyznanie prawa do świadczenia w dniu 13 kwietnia 2021 r., a więc po upływie wskazanego w tym przepisie 3 miesięcznego terminu od chwili objęcia dziecka opieką.
Wskazać należy, że określony w art. 18 ust. 2a u.p.p. termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Terminy prawa materialnego nie podlegają modyfikacji przez organ, z tego względu co do zasady niedopuszczalne jest ich ewentualne przywrócenie. Zatem okoliczności, ze względu na które strona nie złożyła wniosku w najwcześniej możliwym terminie są irrelewantne dla określenia początkowej daty przyznania świadczenia wychowawczego, nawet jeżeli mają charakter niezawiniony. Nie ma bowiem możliwości, poza wyjątkami wynikającymi wprost z ustawy, wstecznego przyznania świadczeń, niezależnie od przyczyn opóźnienia w złożeniu wniosku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r.,. IV SA/Po 1104/19, wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r., II SA/Gl 737/19, wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2021 r., II SA/Lu 181/21, K. Czekaj-Czapla /w/ J. Blicharz (red.), J. Glumińska-Pawlic (red.), L. Zacharko (red.), U.p.p. Komentarz, LEX/el. 2019, tezy do art. 18).
Powyższe zasady nie obowiązują jednak w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Organy dokonując oceny przesłanek z art. 18 ust. 2a u.p.p. nie dostrzegły bowiem, że w dacie orzekania obowiązywał przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842; dalej jako ustawa COVID-19) dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020, poz. 568) o zmianie ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).
Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 miało na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19.
Podkreślić należy, że art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 18 ust. 2a u.p.p. Z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się on do terminów materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2021 r., I SA/Wa 918/21, wydany na tle tożsamej regulacji zawartej w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Wobec tego organ rozpoznając sprawę - kierując się zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - powinien był poinformować skarżącą o treści przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 r., przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r. i wyznaczyć jej 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu. Dopiero po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu i jego rozpoznaniu albo po bezskutecznym upływie terminu do jego złożenia organ powinien rozpoznać wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego.
Stąd należało uznać, iż odmowa przyznania świadczenia z powołaniem się na art.18 ust. 2a u.p.p. była przedwczesna, jako, iż organy nie uwzględniły instytucji przywrócenia terminu prawa materialnego przewidzianej w art. 15 zzzzzn2 § 1 pkt 2 ustawy COVID-19.
W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ I instancji poinformuje skarżącą o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r. i wyznaczy jej 30-dniowy termin na złożenie wniosku, o jakim mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19. Przy rozpoznawaniu tego wniosku organy uwzględnią stanowisko, iż – ta nowa regulacja - jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 7 października 2021 r., I GSK 498/21 - wymaga od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu.