Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. R.N. zwrócił się do Starosty Powiatu o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121, aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 – określanej dalej jako u.g.n.) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wybudowanie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na nieruchomości obejmującej działkę nr [...], położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...], powołując się na art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 124 u.g.n., odmówił R.N. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,0491 ha, położonej w [...], stanowiącej współwłasność M. i A.N. - we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 2/5, R.S. i I.Ś. – S. - we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 1/5, M. i A.K. - we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 1/5, D.B. – w udziale 1/25, R.N. - w udziale 1/25, M. i A.A. - we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 1/25, M. i T.T. - we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 1/25, R.W. - w udziale 1/25, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], przez udzielenie zezwolenia na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej dla potrzeb budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka braku zgody właścicieli nieruchomości, o której mowa w art. 124 u.g.n. Nie przedłożono, bowiem oświadczenia oraz pisemnego stanowiska A. i M.N. w przedmiotowej sprawie, z którego wynikałoby, że podjęto próbę przeprowadzenia rokowań. Organ zaakcentował, że ograniczenie i wydanie zezwolenia wynikającego z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty w sposób wyraźny, a nie tylko dorozumiany, nie wyrazi na to zgody. Dodatkowo, zdaniem organu, sporna inwestycja nie miała charakteru inwestycji celu publicznego, albowiem nie można uznać za urządzenia o publicznej funkcjonalności takich urządzeń, które mają służyć potrzebom tylko określonego podmiotu lub osoby albo mających z natury charakter indywidulny.
Ponadto Starosta wskazał, że uchwałą nr XXXIII. 6.2017 Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] (część) oraz w miejscowości [...] (część) - dz. [...] i cz. dz. [...] ustalono przeznaczenie dla działki nr [...], jako terenu dróg wewnętrznych o symbolu w planie 14KDW. Z § 9 ust. 2 uchwały wynika, że obszar objęty miejscowym planem położony jest w granicach obszaru Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (dalej GZWP) nr [...], dla którego obowiązują przepisy odrębne, w tym dotyczące lokalizacji inwestycji mogących powodować narażenie na zanieczyszczenie warstw wodonośnych GZWP, dla których wymagane jest przeprowadzenie szczegółowych badań hydrogeologicznych w celu potwierdzenia możliwości realizacji przedsięwzięcia.
R.N. złożył odwołanie od tej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie udokumentował niewyrażenia zgody przez współwłaścicieli A. i M.N. na posadowienie infrastruktury oraz nie potwierdził przeprowadzonych rokowań i ich bezskuteczności. Odwołujący zarzucił także naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie udowodnił, iż realizacja inwestycji ma charakter celu publicznego, mimo że przedmiotowa inwestycja została przewidziana zgodnie z decyzją Wójta Gminy nr [...]., jako inwestycja celu publicznego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów R.N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez ograniczenie sposobu korzystania ze spornej nieruchomości i udzielenie zezwolenia na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej dla potrzeb budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Wojewoda, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tej decyzji organ w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 3 u.gn. wskazując, że z tego przepisu wynika, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek: po pierwsze wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n.; po drugie - ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości jest konieczne, aby mogła być zrealizowana inwestycja celu publicznego, zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do tej pierwszej przesłanki Wojewoda wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia [...] września 2018 r. wystąpił do A. i M.N. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji. Mimo odbytego spotkania A.N. odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie inwestycji, jak również odmówił podpisania jakiegokolwiek oświadczenia o braku swojej zgody (por. pismo z dn. [...] sierpnia 2019 r.). Ponadto organ zauważył, że w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. A.N. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w pismach z dnia [...] września 2016 r. i [...] lipca 2016 r. oraz na spotkaniu, które odbyło się w dniu [...] września 2016 r. i zażądał od E S.A. cofnięcia inwestycji oraz przywrócenia stanu działki nr [...] do stanu pierwotnego.
W ocenie organu przepis art. 124 u.g.n. nie określa ani formy rokowań, ani sposobu ich dokumentowania, jak też nie określa wiążąco momentu, w którym przesądzone zostaje, iż rokowania należy uznać za nieprzynoszące skutku w postaci porozumienia stron. Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest przy tym istotna okoliczność z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje jedynie okoliczność, że nie zakończyły się one pozytywnie. W zakresie rokowań istotny jest zatem brak konsensusu wypowiedziany wprost lub w sposób dorozumiany. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. mówi się wprawdzie o "zgodzie właściciela", ale w rzeczy samej chodzi tutaj o umowę cywilnoprawną, o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego. Proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem rozbieżności, mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu.
Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, jeśli jedna ze stron dojdzie do przekonania, że nie ma szans na zawarcie porozumienia. Przepisy prawa nie przewidują przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia, tj. do podpisania umowy, lecz również o tym, kiedy zakończyć rokowania. Mając na uwadze przytoczone okoliczności oraz powyższą wykładnię art. 124 ust. 3 u.g.n. organ uznał, że nie doszło do porozumienia pomiędzy A. i M.N. a skarżącym, a zatem wymóg przeprowadzenia rokowań, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na przeprowadzenie inwestycji określonej w art. 124 ust.1 u.g.n. został spełniony.
Odnośnie zgodności zaplanowanego zamierzenia z planem miejscowym lub istniejącą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Wojewoda wskazał, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 293 – określanej dalej u.p.z.p.) "inwestycja celu publicznego" to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitarnym (obejmującym obszar metropolitarny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Organ uznał, że wprawdzie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla spornej inwestycji zostało przewidziane w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to jednak trudno jest przyjąć, że jest ona rzeczywiście inwestycją celu publicznego, zgodną z art. 6 pkt 2 u.g.n. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., tj. o charakterze co najmniej lokalnym (gminnym), służącym realizacji ważnego interesu społecznego, czy gospodarczego.
Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (m.in. wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r.) wynika, że realizacja inwestycji ma służyć zaopatrzeniu w wodę tylko trzech nieruchomości oznaczonych, jako działki ewidencyjne numer [...]. Tymczasem inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne tylko wówczas, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Skoro zatem beneficjentami planowanej budowy mają być jedynie trzy działki, to - w ocenie Wojewody - brak jest podstaw, aby taką inwestycję uznać za inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, a zatem nie jest spełniona przesłanka do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł R.N., który zarzucił organowi naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że nie udowodnił, iż realizacja inwestycji ma charakter celu publicznego, mimo że przedmiotowa inwestycja została przewidziana zgodnie z ostateczną decyzją Wójta Gminy nr [...] jako inwestycja celu publicznego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 4 ust. 2 i art. 50 ust 1 u.p.z.p.). Decyzję taką wydał Wójt Gminy w dniu [...] lipca 2016 r., nr [...]. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby sporna inwestycja nie miała przymiotu inwestycji celu publicznego, skoro została przewidziana zgodnie z decyzją Wójta Gminy, jako taka właśnie inwestycja. Wydana decyzja ma przymiot decyzji ostatecznej, nie została uchylona, nie stwierdzono jej nieważności, zatem należy ją uznać za funkcjonującą w obrocie prawnym. Organ administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie miał prawa czynić innych ustaleń, niż te które wynikały z powyższej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,0491 ha, położonej w [...], przez udzielenie zezwolenia na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej dla potrzeb budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.. zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
- 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).
Sąd podziela w całości wykładnię art. 124 ust. 3 u.g.n. przedstawioną przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz ocenę tego organu, iż skarżący wykazał przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., czego dowodzi zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Kwestia ta nie była sporna na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Podstawą odmowy żądanego przez skarżącego ograniczenia prawa własności było uznanie, iż wybudowanie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ze względu na to, że jej beneficjentami mają być zaledwie trzy nieruchomości, a tym samym nie została spełniona przesłanka zawarta w ostatnim zdaniu art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowiąca, że ograniczenie następuje zgodnie z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Nie sposób podzielić powyższego stanowiska z następujących powodów.
Po pierwsze, zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organem uprawnionym do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym jest odpowiednio wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.). W rozpatrywanej sprawie skarżący dysponuje decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustalającą dla niego m.in. na działce nr [...] lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej dla potrzeb budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Decyzja ta zatem wprost określa inwestycję, objętą niniejszym postępowaniem, jako inwestycję celu publicznego.
Z analizy akt sprawy wynika, że jest to decyzja ostateczna i prawomocna, zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. (por. postanowienie SKO z dnia [...] października 2016 r., [...] oraz prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SA/Go 130/17), co wiąże się z tym, że wobec niej zastosowanie ma zasada trwałości decyzji administracyjnych oraz korzysta ona z domniemania prawidłowości. Zasada trwałości oznacza, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane w sposób arbitralny, a jedynie w toku specjalnie przewidzianych do tego procedur (między innymi poprzez stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej).
Z kolei domniemanie prawidłowości oznacza, że dopóki uprawniony organ, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania przewidzianego prawem, nie stwierdzi wadliwości decyzji, dopóty uznaje się ją za prawidłową i zgodną z obowiązującym prawem. Wobec tego, iż z akt sprawy nie wynika, aby powyższa decyzja została wzruszona, tym samym pozostaje ona w obrocie prawnym i wywołuje przewidziane w niej skutki prawne. W związku z tym zarówno organ pierwszej, jaki drugiej instancji prowadząc postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., powinny ją uwzględnić. Tymczasem najpierw Starosta, a potem Wojewoda bezpodstawnie dokonali ponownej analizy charakteru spornego przedsięwzięcia. Doszło tym samym do naruszenia przez organy normy kompetencyjnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., albowiem ani starosta, ani wojewoda nie są władni do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie, nie mogą dokonywać oceny konkretnego przedsięwzięcia pod kątem spełniania przez nie przesłanek umożliwiających zakwalifikowanie go, jako inwestycji celu publicznego.
Rozpoznając sprawę o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organy obu instancji powinny respektować decyzję wydaną przez Wójta Gminy nr [...]. Z art. 124 ust. 1 u.g.n wynika, że warunkiem wydania decyzji na podstawie tego przepisu jest zgodność objętego wnioskiem przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Innymi słowy, po to w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca zawarł odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub - w przypadku jego braku - do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, aby postanowienia zawarte w planie lub decyzji miały moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie omawianego przepisu.
Tym samym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. organ dysponując powyższymi aktami, z których wynika inwestycja celu publicznego, nie jest uprawniony do ponownego badania spełnienia przesłanek art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2340/16). Rację ma zatem skarżący, który twierdzi, że organy w sposób sprzeczny z prawem zakwestionowały ustalenia decyzji mającej przymiot ostatecznej i prawomocnej.
Po drugie, Wojewoda wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmowną Starosty, nie odniósł się wcale do tego, że po wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uchwałą Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2017 r., nr XXXIII.6.2017, uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym to planem objęto także sporną nieruchomość, na co wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jednak bez szczegółowej analizy tego planu. Kwestia ta ma istotne znaczenie z uwagi na normę kolizyjną zawartą w art. 65 u.p.z.p. zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;
2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1). Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.(ust. 3). Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. daje zatem możliwość wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. "Inność" ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu powyższych źródeł pogodzić. Uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy (decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie oznacza zatem bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia. Ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Kr 111/13, I. Zachariasz, U.p.z.p. Komentarz, LEX2013, t. 7). Dopiero po stwierdzeniu odmienności ustaleń obu aktów w powyższym zakresie organ, który wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien stwierdzić jej wygaśnięcie. Oznacza to, iż pomimo tego, że zasadą jest prymat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad decyzją o warunkach zabudowy, czy decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest dopuszczalnym stosowanie automatyzmu, zgodnie z którym każdorazowo w przypadku późniejszego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należałoby stwierdzać wygaśnięcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co więcej, w sytuacji wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, powyższa "inność" nie stanowi podstawy do wygaśnięcia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym analiza art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wskazuje, iż ustawodawca dopuścił sytuację, w której możliwe jest współistnienie obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 2323/15),
W związku z tym organy orzekające w niniejszej sprawie powinny były tę kwestię wnikliwie zbadać mając na uwadze treść art. 65 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. i ewentualnie zasygnalizować Wójtowi Gminy konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaszenia tej decyzji. Organy uchyliły się od poczynienia powyższych ustaleń wbrew obowiązkowi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i nie rozważyły ich w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji stosownie do art. 107§ 3 k.p.a. W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., I GSK 1545/19) oraz stosowania prawa materialnego.
Sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego nie może zatem zastępować organu administracji publicznej w podejmowaniu rozstrzygnięć. Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia.
W związku z tym Sąd uznał, iż organ odwoławczy w kontrolowanej sprawie z naruszeniem art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 16 § 1 i 3 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dopuścił się badania okoliczności leżących poza jego kognicją, a mianowicie czy sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Ponadto organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zbadał wszystkich okoliczności związanych z wejściem w życiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i konsekwencji dla bytu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w świetle art. 65 u.p.z.p.
Wobec powyższego Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym uzasadnieniu.
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.).