Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. C. sp. z o.o. zgłosiła Staroście zmiany danych ewidencji gruntów i budynków, wnosząc o ujawnienie nabycia własności działki nr [...] z [...] (dalej działka), uregulowanej w KW nr [...] na rzecz E.Ł., które nabyła na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ujawnienie nabycia własności działki na podstawie ww. zgłoszenia zmian danych ewidencji gruntów i budynków.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji, powołując art. 24 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.; dalej p.g.k.), wskazał, że w operacie ewidencyjnym wnioskodawca nie figuruje jako właściciel nieruchomości, której wniosek dotyczy, a ponadto wnioskuje o ujawnienie nabycia własności działki na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po osobie, która w operacie ewidencyjnym nie jest wpisana jako właściciel działki. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek właścicieli lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej k.p.a.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zażalenie na to postanowienie wniosła C. sp. z o.o., zarzucając mu istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania o ujawnienie w ewidencji gruntów następcy prawnego spadkobiercy właściciela nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej nieruchomości i w rejestrze gruntów. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu zażalenia Spółka wyjaśniła, że jest wierzycielem egzekwującym E.Ł. na podstawie nakazu zapłaty wydanego w postępowaniu nakazowym przez Sąd Okręgowy, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności przeciwko niej, jako spadkobierczyni dłużnika. Mając powyższy tytuł wykonawczy Spółka skierowała egzekucję do nabytej przez E.Ł. w spadku nieruchomości, jednak komornik sądowy umorzył egzekucję wskazując na sprzeczność pomiędzy wpisem w księdze wieczystej a zapisami w ewidencji gruntów.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że wniosek z dnia [...] marca 2020 r. nie znajduje umocowania w art. 22 ust. 2 pkt 1 p.g.k., gdyż C. sp. z o.o. nie jest wskazanym w tym przepisie podmiotem ewidencyjnym ani ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem działki, a ponadto zgłoszeń takich zmian nie stosuje się do zmian wynikających z prawomocnych orzeczeń sądu, w tym orzeczeń o stwierdzeniu nabycia spadku, które powołano we wniosku. Jednocześnie wniosek ten nie może być traktowany jako wniosek właściciela lub władającego gruntami na zasadach samoistnego posiadania, czyli wniosek o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k.
W związku z tym organ stwierdził, że żądanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, co jest równoznaczne z brakiem interesu prawnego w sprawie, a wnioskodawca nie może być traktowany jako strona w myśl art. 28 k.p.a.
Zestawiając powyższe z art. 61a § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2020 r. należy traktować jako żądanie wniesione przez osobę niebędącą stroną w ewentualnym postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co determinuje odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez C. sp. z o.o. (reprezentowaną przez pełnomocnika) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wyniki sprawy, tj.:
- 1) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie przez organy administracji publicznej, czego skutkiem była odmowa wszczęcia postępowania o ujawnienie w ewidencji gruntów następcy prawnego właściciela nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej i rejestrze gruntów, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania, a postępowanie winno być wszczęte, a wniosek skarżącej o dokonanie ujawnienia nabycia przez E.Ł. własności działki, rozpoznany, gdyż organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania konieczne do zaktualizowania ewidencji,
- 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie w sprawie oraz utrzymanie przez organ II instancji postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. w mocy, pomimo że rozstrzygnięcie to było błędne, a skarżąca miała interes prawny w zainicjonowaniu postępowania o aktualizację danych ujawnionych w ewidencji gruntów,
- 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i 61 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia w sposób sprzeczny z wyrażoną w tych przepisach zasadą praworządności i zasadą działania organów administracji publicznej z urzędu, polegające na niepodjęciu przez organy na wniosek skarżącej czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a nadto niepodjęcie przez organy z urzędu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa (tj. art. 22 ust. 1 p.g.k. w zw. z art. § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2019 poz. 393; dalej rozporządzenie), przy zupełnym pominięciu zarówno słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego, czego konsekwencją było zaakceptowanie przez organy istnienia błędnego, nieaktualnego wpisu w ewidencji gruntów,
- 4) art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia (czego skutkiem było zaakceptowanie przez organy administracji publicznej istnienia błędnego wpisu w ewidencji gruntów) w sposób nie budzący zaufania skarżącej do organów władzy publicznej, polegający na braku rozważenia wszelkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pozostającym w zgodzie z interesem nie tylko skarżącej, ale też interesem społecznym,
- 5) art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przez organy faktów znanych im z urzędu, a mianowicie z pominięciem znajdujących się w księdze wieczystej nieruchomości prowadzonej za nr KW [...] dokumentów, z których w szczególności wynikało prawo własności do działki przysługujące W.Ł. oraz z pominięciem okoliczności nabycia przez E.Ł. prawa własności działki na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 6) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 23 p.g.k., przez błędne uznanie przez organy, że postępowanie objęte zaskarżonym postanowieniem nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, czego konsekwencją była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy skarżąca miała interes prawny w aktualizacji danych w ewidencji, a ponadto przeprowadzenie tego postępowania jest obowiązkiem organów administracji geodezyjnej i kartograficznej,
- 7) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b p.g.k. przez jego niezastosowanie oraz uznanie, że dane dotyczące uprawnień właścicielskich E.Ł. do działki nie podlegają aktualizacji przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej z urzędu,
- 8) § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia, przez nieutrzymywanie przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a zarazem uniemożliwienie skarżącej dokonania aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także o zobowiązanie Starosty do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów przez dokonanie ujawnienia nabycia własności działki przez E.Ł. na podstawie prawomocnego postanowienia sądu w zakreślonym zgodnie z brzmieniem art. 286 § 2 p.p.s.a. przez Sąd terminie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana a posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Kwestią, którą należy rozstrzygnąć na wstępie jest ocena zgodności z prawem zastosowania w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. czyli wystąpienia w sprawie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, regulowanego przepisami ustawy Prawo geodezje i kartograficzne. Celem aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest ujawnienie nowych danych ewidencyjnych lub wyeliminowania danych błędnych. Zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.k. aktualizacja danych ewidencyjnych następuje z urzędu (pkt 1) albo na wniosek właścicieli bądź władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że normy zawarte w powołanych przepisach autonomicznie określają krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, co oznacza, że nie ma tych sprawach zastosowania art. 28 k.p.a. Zatem zakres podmiotowy legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dotyczy wyłącznie właściciela lub samoistnego posiadacza nieruchomości. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. stanowi bowiem lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (z najnowszych por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2018 r., I OSK 765/16; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1011/19; 10 czerwca 2020 r., I OSK 2140/19; por. również wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2018 r., III SA/Kr 1428/17 i 15 listopada 2019 r., III SA/Kr 774/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 kwietnia 2020 r., II SA/Go 586/19; CBOSA).
Strona skarżąca, wnioskująca o dokonanie zmiany w ewidencji nieruchomości (działki nr [...]), jest wierzycielem E.Ł., która, w ocenie strony skarżącej i w oparciu o przedstawione przez nią dokumenty, powinna być ujawniona w ewidencji jako właściciel nieruchomości. Wnioskująca Spółka nie jest w żadnym zakresie właścicielem lub posiadaczem samoistnym wskazanej nieruchomości. Z tej przyczyny nie posiada ona legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie załatwianej w trybie i formie przewidzianej art. 24 ust. 2b pkt 1, pkt 2 lub ust. 2c p.g.k. Bez znaczenia dla oceny tej przeszkody są zatem prawne i faktyczne okoliczności sporu oraz zasadność albo bezzasadność zarzutów merytorycznych stawianych przez stronę organowi ewidencyjnemu. Z powodu braku legitymacji wnioskowej skarżącej niedopuszczalna była bowiem ocena materialnoprawna przesłanek zmiany stanu ewidencyjnego i z tych też względów niniejsze orzeczenie do tej kwestii się nie odnosi.
Takiej możliwości stronie skarżącej nie daje również przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. stanowiący, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem obowiązku wszczynania przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wnioskuje o to podmiot, który nie posiada przymiotu strony w takim postępowaniu. (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., I OSK 1688/07, CBOSA). Skoro organ nie dysponuje żądaniem strony, inicjowanie postępowania "z urzędu" należy do wyłącznej prerogatywy organu administracji i nie może być w żaden sposób wymuszane żądaniem uruchomienia takiego postępowania poprzez zainteresowane osoby. Przyjęcie takiej możliwości w istocie tworzyłoby, nieprzewidzianą ustawą, "trzecią" drogę inicjowania postępowania administracyjnego – drogę postępowania z urzędu na wniosek nie pochodzący od strony.
Dlatego ewentualne uznanie merytorycznych argumentów takiego podmiotu, mogące spowodować wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia wnioskowanych zmian ewidencyjnych dotyczących objętych wnioskiem nieruchomości, nie przydaje również skarżącemu charakteru strony tego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 października 2013 r., III SA/Kr 1685/12, CBOSA).
Takie rozwiązanie prowadziłoby też do obejścia przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., nie mówiąc o naruszeniu praw i gwarancji podmiotów, których dotyczy treść żądanej zmiany, a które należą do kręgu podmiotów wymienionych w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. Ponadto sprawowana przez sądy administracyjne kontrola legalności aktów administracyjnych dotyczy konkretnego aktu, poddanego wskutek jego zaskarżenia ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena ta mogła dotyczyć wyłącznie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W ramach kontroli określonego aktu administracyjnego sąd administracyjny nie jest uprawniony wypowiadać się w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy.
Odnosząc się do rozbudowanej argumentacji strony skarżącej wykazującej istotność niniejszego postępowania dla jej praw prywatnych (egzekucji wierzytelności cywilnoprawnych) wskazać należy, że te kwestie leżą poza zakresem niniejszego postępowania, a poniższe wyjaśnienie wynika tylko z tej racji, że strona skarżąca zdaje się upatrywać we wpisach dokonywanych w ewidencji gruntów i budynków, jakichś skutków prawotwórczych, co oczywiście nie może mieć miejsca. Celem ewidencji nie jest bowiem rozstrzyganie o stanie prawnym nieruchomości (jak w przypadku ksiąg wieczystych), a jedynie odzwierciedlanie informacji podmiotowych i przedmiotowych wynikających z dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych, itd.). Ewidencja gruntów i budynków ma bowiem charakter wyłącznie rejestrowy i spełnia funkcje informacyjno-techniczne.
Deklaratoryjny charakter ewidencji sprawia, że wpisy i zmiany stanu ewidencyjnego nie kształtują stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny nieruchomości wynikający z innych wskazanych w ustawie źródeł. Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem rozstrzyganiu sporów o treść i zakres podmiotowy danego prawa i z tych względów przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić (udowadniać) praw właścicielskich, uprawnień do władania nieruchomością lub innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2248/15; 19 października 2011 r., I OSK 1764/10; 12 lipca 2012 r., I OSK 1004/11; CBOSA). Takim sporom i ochronie praw podmiotowych dedykowane są inne tryby realizowane przed sądami powszechnymi. Z tych również względów ograniczenie kręgu osób legitymowanych do inicjowania postępowania aktualizacyjnego w ewidencji nie narusza praw podmiotowych podmiotów, którym taka legitymacja nie przysługuje.
Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).