Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku W.W. i S.W. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] o zmianie decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Wójta Gminy znak [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Stroną tego postępowania pozostawała m.in. PT Sp. z o.o..
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie przez wskazaną stronę terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż przez obu pełnomocników strony tj. adwokata M.P. i M.H. przekroczony został termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że każdemu z pełnomocników doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nastąpiło 21 grudnia 2009 r. Tym samym przez każdego z nich przekroczony został termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. Termin ten dla strony - PT Sp. z o.o. upłynął bowiem w dniu 4 stycznia 2010 r. Wynika to z faktu, iż złożony przez każdego z pełnomocników wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nadany został w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w tym samym dniu tj. 5 stycznia 2010 r. a zatem z przekroczeniem ustawowego 14 - dniowego terminu. W konsekwencji organ powołując się na przepis art. 134 w zw. z art 127 § 3 Kpa stwierdził, iż oba wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone zostały z uchybieniem terminu.
PT Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata M.P., w skardze na postanowienie SKO wniosła o jego uchylenie w całości. Pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie przepisów art. art. 7, 77 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do uchybienia terminu, a także art. 40 Kpa polegające na nieuznaniu wiążącej z mocy terminu na dokonanie czynności procesowej, biegnącego dla strony postępowania. Pełnomocnik skarżącej podnosił, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], zostało w niniejszej sprawie doręczone stronie postępowania w dniu 22 grudnia 2009 r., a tym samym 14 - dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął dla strony w dniu 5 stycznia 2010 r. Wskazywał, iż organ doręczył decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikom oraz, iż udzielone mu przez stronę pełnomocnictwo zostało dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę podlegała oddaleniu.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.), co oznacza obowiązek oceny całokształtu okoliczności sprawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Możliwość eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny zachodzi w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu określonym w art. 145 p.p.s.a., to jest w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. wykazała, iż przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa procesowego, ani też prawa materialnego.
Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż w odniesieniu do PT sp. z o.o. przed tutejszym Sądem toczyły się dwa niezależne postępowania. Niniejsze postępowanie prowadzone pod sygnaturą II SA/Go 333/10 dotyczy postanowienia SKO stwierdzającego, iż skarżąca spółka uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2009 r. o zmianie decyzji dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Wójta Gminy, która dotyczyła lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie telefonii komórkowej na dz. nr ewid. [...].
Natomiast postępowanie prowadzone pod sygn. akt II SA/Go 334/10 dotyczy z kolei postanowienia SKO stwierdzającego, iż skarżąca spółka uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie telefonii komórkowej na dz. nr ewid. [...]. Oba nadzwyczajne postępowania administracyjne w zakresie stwierdzenia nieważności co do decyzji nr [...] z [...] lutego 2009 r. i nr [...] z [...] lipca 2009 r. o zmianie decyzji z [...] lutego 2009 r. wywołane zostały wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. W. i S. małżonków W..
W tym miejscu wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 Kpa). Zgodnie zaś z art 40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W przypadku ustanowienia pełnomocnika dokonanie przez organ doręczenia samej stronie, a nie jej pełnomocnikowi jest prawnie bezskuteczne.
Również w przypadku łącznego doręczenia decyzji (postanowienia) stronie i pełnomocnikowi doręczenia dokonane samej stronie jest prawnie obojętne i nie rozpoczyna biegu terminu do złożenia środka odwoławczego. Inaczej niż w Ordynacji podatkowej (art. 145 § 3) oraz p.p.s.a. (art. 75 § 3) czy Kodeksie postępowania cywilnego (art. 141 § 3) w przypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników do występowania w postępowaniu, ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wprowadził zasady, iż strona wskazuje lub organ może sobie wybrać jednego z pełnomocników i dokonywać - wywołujących skutki prawne - doręczeń tylko temu jednemu. Wobec braku takiego wyraźnego ustawowego ograniczenia, obowiązkiem organu jest - zdaniem Sądu - doręczenie decyzji każdemu z pełnomocników chyba, że co innego wynika z zakresu pełnomocnika czy oświadczenia reprezentowanej strony (vide: wyrok z dnia 11 sierpnia 2009 roku WSA w Warszawie w sprawie V SA/Wa 332/09, Lex nr 562874).
Istotną rolę dla określenia zakresu pełnomocnictwa ma jego treść, przy czym należy zaznaczyć, iż pełnomocnictwo sformułowane ogólnie (do prowadzenia spraw mocodawcy czy konkretnej sprawy administracyjnej) obejmuje nie tylko postępowanie rozpoznawcze prowadzone w trybie "zwykłym" Jeżeli z treści pełnomocnictwa nie wynika jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów postępowania, to obejmuje ono również takie czynności procesowe jak wniosek o wznowienie postępowania czy o stwierdzenie nieważności decyzji, o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej a także udział w czynnościach procesowych wywołanych wnioskami związanymi z nadzwyczajnymi środkami prawnymi. Postępowanie nadzwyczajne (o wznowienie, o stwierdzenie nieważności, o uchylenie decyzji ostatecznej) mimo, że jest postępowaniem odrębnym dotyczy jednakże tej samej sprawy i jest swoistą kontynuacją postępowania zwykłego W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa organ powinien zwrócić się do mocodawcy o jego wyjaśnienie (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. w sprawie II SA / Kr 221/08, Lex 510200, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 1943/07, Lex 445213). Ma to szczególnie duże znaczenie przy przyjmowaniu "kontynuacji" reprezentacji przez pełnomocnika tej ze stron, która nie jest inicjatorem wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych.
Jak wynika z treści kontrolowanej przez SKO w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. oraz w postępowaniu zwykłym za tę stronę działał pełnomocnik w osobie M.H. w oparciu o upoważnienia z dnia [...] marca 2006 i [...] lutego 2007 r. W takim charakterze występował w tym postępowaniu również adwokat M.P., któremu także doręczono decyzję z dnia [...] lutego 2009 roku (vide: rozdzielnik do tej decyzji). Z uwagi na fakt, iż w aktach administracyjnych nadesłanych ze skargą brak było pełnomocnictw udzielonych przez PT spółka z o.o. wskazanym osobom, Sąd w sprawie II SA/Go 334/10 w ramach uzupełnienia akt administracyjnych wezwał organ do ich nadesłania - w celu dokonania oceny czy można uznać, iż pełnomocnictwa udzielone wskazanym osobom w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r., ze względu na ich zakres rozciągały się na postępowanie nieważnościowe, w szczególności na jego etap związany z doręczeniem decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku i złożeniem wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy.
W wykonaniu tego zobowiązania SKO nie nadesłało wskazanych pełnomocnictw dla M.H., ale udzielone mu przez PT spółka z o.o. upoważnienie z dnia [...] maja 2009 roku, które nie mogło być kolejnym pełnomocnictwem do sprawy zakończonej decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2009 roku, bo ta - wobec braku odwołania - uzyskała walor ostateczności z dniem 20 marca 2009 roku.
Na gruncie niniejszej sprawy odmiennie niż w sprawie o sygn. akt II SA/Go 334/10 dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma zasadniczego znaczenia kwestia ustalenia przez organ czy M.H. był pełnomocnikiem strony, czy też nie, gdyż w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez M.H. decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], co w zdecydowany sposób zmienia stan sprawy. Sąd w składzie orzekającym podziela wywody prawne Sądu, który orzekł w sprawie II SA/Go 334/10 wskazujące na obowiązek organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe zbadania czy pełnomocnictwo ogólne udzielone przez stronę w postępowaniu zwykłym i do tego ograniczone czasowo, rozciąga się także na postępowanie nieważnościowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organy wszczynając postępowanie nadzwyczajne jakim jest m in. stwierdzenie nieważności są zobligowane wpierw wyjaśnić i ustalić jaki jest zakres udzielonego w postępowaniu zwykłym pełnomocnictwa i czy jego obowiązywanie jeszcze nie wygasło.
Niewątpliwie w niniejszym postępowaniu organ pominął te czynności mające na celu ustalenie ważności pełnomocnictwa M.K. w postępowaniu nieważnościowym. Jednakże zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych sprawy decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] została doręczona M.H., którego organ może zbyt pochopnie, ale uznał za jednego z pełnomocników strony, to nie ma to wpływu liczenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do drugiego pełnomocnika działającego w sprawie tj. adwokata M.P.. Jak wynika z akt sprawy każdy z nich otrzymał decyzję SKO wydaną w l instancji w dniu [...] grudnia 2009r., a zatem
Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez SKO dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] jako pełnomocnik działał adwokat M.P.. W piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. (data nadania w urzędzie pocztowym - k. 24-28 akt administracyjnych sprawy) dotyczącym stanowiska strony w postępowaniach nieważnościowych dotyczących zarówno decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. jak i z dnia [...] lipca 2009 r., adwokat M.P. powołał się na pełnomocnictwo, którego odpis znajduje się w aktach sprawy. W/w dokument pochodzi z daty [...] września 2008 r., nr [...], w którym PT sp. z o.o udziela M.P. pełnomocnictwo do reprezentowania jej przed organami administracji państwowej oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowej oraz centrali telefonicznych MSC. W dokumencie wskazano, iż jest ono ważne jeden rok od daty wystawienia.
Dokonując analizy treści tego pełnomocnictwa przyjąć zatem należy, iż ma ono charakter pełnomocnictwa ogólnego, którego zakres rozciąga się na każdy etap tego postępowania, a zatem także na postępowanie nadzwyczajne (w tym nieważnościowe). Skoro pełnomocnictwo to ograniczone zostało czasowo - rok od daty wystawienia to w tej sytuacji przyjąć należy, iż w/w pełnomocnictwo udzielone adwokatowi M.P. wygasło w dniu [...] września 2009 r. Zatem w momencie, gdy adwokat M.P. skierował do organu pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. pełnomocnictwo, na które się powołał prawie od trzech miesięcy już nie obowiązywało. Błędnym w tej sytuacji było pobieżne zbadanie przez organ kwestii umocowania adwokata M.P. do działania na gruncie niniejszej sprawy i zaniechanie wezwania go o nadesłanie aktualnego pełnomocnictwa uprawniającego do działania w sprawie. Tym niemniej jednak zauważyć należy, iż w aktach sprawy znajduje się aktualne pełnomocnictwo wystawione przez stronę - PT sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 2009 r. ([...]) i upoważniające adwokata M.P. do działania w tym samym zakresie jak w pełnomocnictwie z dnia 8 września 2008 r. (k. 53 akt administracyjnych).
Pełnomocnictwo z 18 sierpnia 2010 r. również wystawione na okres jednego roku od daty wystawienia. W/w pełnomocnictwo załączone zostało przez adwokata M.P. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] grudnia 2009r., nr [...]. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w przedmiocie zaskarżonego postanowienia miało wiedzę na temat aktualności pełnomocnictwa adwokata M.P. oraz że umocowanie do działania w sprawie pełnomocnik miał w rzeczywistości od dnia wystawienia tj [...] sierpnia 2009r.
Oświadczenie adwokata M.P. złożone na rozprawie w dniu [...] czerwca 2010 r., że w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. powołał się on na nieobowiązujące pełnomocnictwo, które obejmowało postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, w sytuacji, gdy posiadał on pełnomocnictwo udzielone przez stronę w dacie [...] sierpnia 2009 r. i uprawniające go także do reprezentowania strony także w postępowaniu nieważnościowym, jawi się jako oczywiste, że zostało złożone w celu uchylenia się przed niekorzystnymi skutkami związanymi ze złożeniem przez pełnomocnika wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy po upływie ustawowego terminu, w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie
Mając zatem na uwadze fakt, iż adwokat M.P. działał w przedmiotowym postępowaniu jako pełnomocnik strony uznać należy, że decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] doręczona została adwokatowi M.P. prawidłowo i skutecznie w dniu 21 grudnia 2009 r. Tym samym zgodzić należy się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonym postanowieniu, iż wniosek pełnomocnika PT sp. z o.o. M.P. nadany w polskim urzędzie pocztowym w dniu 5 stycznia 2010 r. złożony został w istocie z uchybieniem 14-dniowego terminu do dokonania w/w czynności określonym w treści art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa Termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w niniejszej sprawie w dniu 4 stycznia 2010 r. Mając na względzie powyższe rozważania oraz uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem Sąd w oparciu o treść art. 151 p.p.sa orzekł jak w sentencji.