Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku W.W. i S.W. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Stroną tego postępowania pozostawała m.in. PT Sp. z o.o. z/s.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie przez wskazaną stronę terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż przez obu pełnomocników strony tj. adwokata M.P. i M.H. przekroczony został termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że każdemu z pełnomocników doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nastąpiło 21 grudnia 2009 r. Tym samym przez każdego z nich przekroczony został termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. Termin ten dla strony - PT Sp. z o.o. upłynął bowiem w dniu 4 stycznia 2010 r. Wynika to z faktu, iż złożony przez każdego z pełnomocników wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nadany został w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w tym samym dniu tj. 5 stycznia 2010 r. a zatem z przekroczeniem ustawowego 14 - dniowego terminu. W konsekwencji organ powołując się na przepis art. 134 w zw. z art. 127 § 3 Kpa stwierdził, iż oba wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone zostały z uchybieniem terminu.
PT Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. M.P., w skardze na postanowienie SKO zarzuciła temu organowi naruszenie przepisów art. art. 7, 77 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do uchybienia terminu, a także art. 40 Kpa polegające na nieuznaniu wiążącej z mocy terminu na dokonanie czynności procesowej, biegnącego dla strony postępowania. Pełnomocnik skarżącej podnosił, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], zostało w niniejszej sprawie doręczone stronie postępowania w dniu [...] grudnia 2009 r., a tym samym 14- dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął dla strony w dniu 5 stycznia 2010 r. Wskazywał, iż organ doręczył decyzję z dnia 9 grudnia 2009 r. zarówno stronie jak i jej pełnomocnikom oraz, iż udzielone mu przez stronę pełnomocnictwo zostało dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), co oznacza obowiązek oceny całokształtu okoliczności sprawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Możliwość eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny zachodzi w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu określonym w art. 145 ppsa, to jest w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Przedmiotem skargi było w niniejszej sprawie postanowienie SKO stwierdzające, iż skarżąca spółka uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku.
W ramach uwag ogólnych wskazać należy, iż celem postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 7 Kpa. - jest załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zatem obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania by określony w ustawie cel zrealizować. W przypadku, gdy organ poweźmie wątpliwość czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) zostało wniesione w terminie spoczywa na nim obowiązek przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego, a nie "automatyczne" wykorzystywanie możliwości załatwienia sprawy w znaczeniu procesowym na podstawie art. 134 Kpa, będącą co do zasady ostatecznością.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 ppsa wykazała, iż przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 przez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w konsekwencji do przedwczesnego zastosowania instytucji stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 134 w związku z art. 127 § 3 Kpa).
Uznając, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia terminu w złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO przyjęło w zaskarżonym postanowieniu, że:
- - skarżąca PT spółka z o.o. w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, wywołanym wnioskiem W. i S.W. o stwierdzenie nieważności decyzji wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 roku, reprezentowana była przez dwóch pełnomocników w osobach adwokata M.P. i M.H.,
- - decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] wydana w postępowaniu nieważnościowym została doręczona obu, uznanym za pełnomocników, osobom w tym samym dniu tj. 21 grudnia 2009 roku,
- - 21 grudnia 2009 roku jest dniem skutecznego doręczenia decyzji i od dnia następnego rozpoczął się dla strony skarżącej bieg 14 – dniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO,
- - termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął z dniem 4 stycznia 2010 roku,
- - nadanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez każdego z pełnomocników PT spółka z o.o. w placówce pocztowej nastąpiło w dniu 5 stycznia 2010 roku.
Przyjęcie takich ustaleń stało się podstawą do stwierdzenia przez organ uchybienia przez skarżącą terminu do złożenia wniosku z art. 127 § 3 Kpa.
Z akt administracyjnych sprawy w oparciu o które, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa orzeka sąd administracyjny, przekazanych przez SKO wraz ze skargą wynika natomiast, iż decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] została adw. M.P (za jednym dowodem doręczenia razem z decyzją SKO nr [...]) doręczona w dniu 21 grudnia 2009 roku. W aktach tych brak jest natomiast dowodu doręczenia wskazanej decyzji M.H., wymienionemu w rozdzielniku jako podmiot do którego została ona również wysłana. Faktem znanym sądowi z urzędu – na co zwrócono uwagę obecnym na rozprawie stronom (art. 106 § 5 ppsa w zw. 228 § 2 Kpc) – jest to, iż również w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/ GO 333/10, dotyczących decyzji SKO nr [...] brak jest dowodu doręczenia tej osobie decyzji organu z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...].
Nadto jedynym, znajdującym się w aktach administracyjnych postępowania nieważnościowego, przesłanych wraz ze skargą w niniejszej sprawie, dokumentem pełnomocnictwa pochodzącym od skarżącej spółki jest pełnomocnictwo udzielone adw. M.P., noszące datę 18 sierpnia 2009 roku i udzielone na rok od daty wystawienia, uprawniające go do "reprezentowania spółki przed organami administracji państwowej, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowej oraz centrali telefonicznych MSC", załączone do wniosku z dnia [...] stycznia 2010 roku o ponowne rozpoznanie sprawy, które do organu wpłynęło w dniu 8 stycznia 2010 roku. W powołanych aktach administracyjnych sprawy znajduje się nadto dowód doręczenia decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] samej stronie w dniu 22 grudnia 2009 roku.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu, należało uznać, iż istota problemu rzutującego na sposób rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy sprowadzała się do – całkowicie pominiętej przez organ - kwestii czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 2009 roku, PT spółka z o.o. działała osobiście czy była (a jeżeli tak to od jakiego momentu, w szczególności w dacie doręczania decyzji) reprezentowana przez pełnomocnika lub pełnomocników i w jakiej dacie doszło do - wywołującego skutki prawne - doręczenia (i komu skutecznie) decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...]. Dopiero odpowiedź na takie pytanie pozwolić mogła na rozstrzygnięcie czy w sprawie doszło do przekroczenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co uprawniałoby organ do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu o dokonania tej czynności.
Z oświadczeń pełnomocnika SKO złożonych na rozprawie wynika, iż zdaniem organu, pełnomocnictwo udzielone przez stronę pełnomocnikowi w postępowaniu zwykłym rozciąga się również na postępowania nadzwyczajne (np. dotyczące stwierdzenia nieważności), nadto przy wielości pełnomocników ustanowionych przez stronę dla organu powstaje obowiązek doręczania pism procesowych i rozstrzygnięć każdemu z ustanowionych pełnomocników strony, a w przypadku różnych dat doręczenia dla uznania dochowania terminu decyduje data najpóźniejszego doręczenia.
Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Udzielenie pełnomocnictwa poza postępowaniem administracyjnym ma charakter marerialnoprawny. Czynnością procesową będzie zatem dopiero wykazanie jego istnienia w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji więc dopiero od dnia doręczenia organowi pełnomocnictwa udzielonego przez stronę pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach, powinny być mu doręczane odpisy pism i rozstrzygnięć, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku ustanowienia pełnomocnika dokonanie przez organ doręczenia samej stronie, a nie jej pełnomocnikowi jest prawnie bezskuteczne.
Również w przypadku łącznego doręczenia decyzji (postanowienia) stronie i pełnomocnikowi doręczenia dokonane samej stronie jest prawnie obojętne i nie rozpoczyna biegu terminu do złożenia środka odwoławczego. Inaczej niż w Ordynacji podatkowej (art. 145 § 3) oraz ppsa (art. 75 § 3) czy Kodeksie postępowania cywilnego (art. 141 § 3) w przypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników do występowania w postępowaniu, ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wprowadził zasady, iż strona wskazuje lub organ może sobie wybrać jednego z pełnomocników i dokonywać – wywołujących skutki prawne - doręczeń tylko temu jednemu. Wobec braku takiego wyraźnego ustawowego ograniczenia, obowiązkiem organu jest – zdaniem Sądu - doręczenie decyzji każdemu z pełnomocników chyba, że co innego wynika z zakresu pełnomocnika czy oświadczenia reprezentowanej strony (vide: wyrok z dnia 11 sierpnia 2009 roku WSA w Warszawie w sprawie V SA/Wa 332/09, lex nr 562874)
Odnosząc się natomiast do treści pełnomocnictwa udzielonego przez stronę pełnomocnikowi wskazać należy, iż pełnomocnictwo sformułowane ogólnie (do prowadzenia spraw mocodawcy czy konkretnej sprawy administracyjnej) obejmuje nie tylko postępowanie rozpoznawcze prowadzone w trybie "zwykłym". Jeżeli z treści pełnomocnictwa nie wynika jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów postępowania, to obejmuje ono również takie czynności procesowe jak wniosek o wznowienie postępowania czy o stwierdzenie nieważności decyzji, o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej a także udział w czynnościach procesowych wywołanych wnioskami związanymi z nadzwyczajnymi środkami prawnymi. Postępowanie nadzwyczajne (o wznowienie, o stwierdzenie nieważności, o uchylenie decyzji ostatecznej) mimo, że jest postępowaniem odrębnym dotyczy jednakże tej samej sprawy i jest swoistą kontynuacją postępowania zwykłego.
Organy mając jakąkolwiek wątpliwość co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa powinny ewentualnie zwrócić się do mocodawcy o jego wyjaśnienie (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. w sprawie II SA / Kr 221/08, Lex 510200; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 1943/07, lex 445213). Ma to szczególnie duże znaczenie przy przyjmowaniu "kontynuacji" reprezentacji przez pełnomocnika tej ze stron, która nie jest inicjatorem wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych.
Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż już na etapie wszczęcia, wnioskiem z 22 lipca 2009 r., postępowania nieważnościowego Kolegium powinno było ustalić i rozważyć - dla zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 Kpa) czy skarżąca PT spółka z o.o. działa w tym postępowaniu z osobiście, czy za pośrednictwem pełnomocnika lub pełnomocników. Jak wynika z treści kontrolowanej przez SKO w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r., w postępowaniu zwykłym za tę stronę działał pełnomocnik w osobie M.H. w oparciu o upoważnienia z dnia [...] marca 2006 i [...] lutego 2007 r. W takich charakterze występował w tym postępowaniu również adw. M.P., któremu także doręczono decyzję z dnia [...] lutego 2009 roku (vide: rozdzielnik do tej decyzji). Z uwagi na fakt, iż w aktach administracyjnych nadesłanych ze skargą brak było pełnomocnictw udzielonych przez PT spółka z o.o. wskazanym osobom, Sąd w ramach uzupełnienia akt administracyjnych wezwał organ do ich nadesłania – w celu dokonania oceny czy można uznać, iż pełnomocnictwa udzielone wskazanym osobom w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r., ze względu na ich zakres rozciągały się na postępowanie nieważnościowe, w szczególności na jego etap związany z doręczeniem decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku i złożeniem wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy.
W wykonaniu tego zobowiązania SKO nie nadesłało wskazanych pełnomocnictw dla M.K., ale udzielone mu przez PT spółka z o.o. upoważnienie z dnia [...] maja 2009 roku, które nie mogło być kolejnym pełnomocnictwem do sprawy zakończonej decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2009 roku, bo ta - wobec braku odwołania - uzyskała walor ostateczności z dniem [...] marca 2009 roku. Nadto brak na nim daty wpływu do organu, a jego ogólna treść i brak załącznika określającego budowy jakiej stacji dotyczy, nie pozwala na uznanie może ono stanowić podstawę do uznania, iż M.H. pozostawał pełnomocnikiem strony w postępowaniu zwykłym jak i nieważnościowym.
Tym samym akta administracyjne sprawy i próba ich uzupełnienia nie dają podstaw do zweryfikowania i oceny prawidłowości stanowiska organu, iż M.H. pozostawał pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu zwykłym w oparciu o pełnomocnictwo, którego zakres rozciągałby się na postępowanie nieważnościowe i to pomijając już kwestię czasowego charakteru udzielanych przez stronę upoważnień. Nadto przypomnienia wymaga i to, iż niezależnie od kwestii umocowania wskazanej osoby, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy jak i aktach załączonych do sprawy II SA/Go 333/10 brak jest dowodu doręczenia mu odpisu decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku.
W tym stanie rzeczy ustalenie organu, iż M.H. – uznany za pełnomocnika skarżącej – otrzymał ją 21 grudnia 2009 roku, wobec czego uchybił on ze skutkiem dla strony terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nadając go w urzędzie pocztowym w dniu 5 stycznia 2009 r. jest całkowicie dowolne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poza przyjęciem za ustaloną wskazanej okoliczności nie ma żadnych wywodów pozwalających na ocenę w oparciu o jakie dowody organ uznał ją za ustaloną. W tym zakresie wywody pełnomocnika organu czynione na rozprawie, a dotyczące wagi przesyłki poleconej skierowanej do M.H. jako potwierdzającej fakt doręczenia mu obu decyzji z dnia [...] grudnia są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie zawartość akt administracyjnych sprawy jak i próba ich uzupełnienia nie dostarczyły podstaw do zweryfikowania przez sąd stanowiska organu, iż pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu nieważnościowym pozostawał adw.
M.P. i doręczenie mu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 w dniu 21 grudnia 2009 roku było doręczeniem skutecznym wobec strony. Dla wykazania, iż zasadnie został on przez organ uznany za pełnomocnika strony w postępowaniu odwoławczym w oparciu o pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu zwykłym SKO - uzupełniając akta - nadesłało pełnomocnictwo dla adw. M.P. z dnia [...] marca 2009 r. upoważniające go do "reprezentowania PT przed organami administracji państwowej, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowej". Z jego treści wynika, iż pozostawało ważne 1 rok od daty wystawienia. Zważywszy, że nosi datę [...] marca 2008 roku wygasło ono z upływem roku od tej daty. W oparciu o nie adw. M.P. nie mógł być uznany pełnomocnikiem strony w postępowaniu nieważnościowym po dniu [...] marca 2009 roku. Skoro w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się jedynie kolejne pełnomocnictwo strony udzielone M.P, wystawione co prawda [...] sierpnia 2009 roku, ale załączone dopiero do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i nadesłane (a więc ujawnione wobec organu) w dniu 8 stycznia 2010 roku, to uprawniony - na tym etapie - wydaje się być wniosek iż, strona w postępowaniu nieważnościowym reprezentowana była przez pełnomocnika od 8 stycznia 2010r.
Obowiązkiem organu było zatem rozważyć, które z dokonanych doręczeń: stronie w dniu 22 grudnia 2009 r. czy M.P. 21 grudnia 2009 r. było prawnie skuteczne i spowodowało rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pominięcie wskazanych okoliczności przesądzało o uznaniu, iż zaskarżony akt podjęty został w sprawie w której organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Mając na uwadze fakt uwzględnienia skargi o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 ppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa) i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające umożliwiające ustalenie czy skarżąca w postępowaniu nieważnościowym działała samodzielnie, czy za pośrednictwem pełnomocnika czy pełnomocników i które z dokonanych doręczeń decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. otworzyło bieg terminy do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i czy faktycznie doszło do jego uchybienia.