Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 30 marca 2021 r. nr XXXVIII.654.2021 Rada Miasta przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2021 roku. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2021 r. pod poz. 919.
Stosownie do treści § 7 tej uchwały zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje podmiot poprzez zawarcie umowy z lecznicą zwierząt w zakresie opieki weterynaryjnej.
Dnia 1 czerwca 2022 r. na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w zakresie obejmującym jej § 7, wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając, iż w zakresie objętym skargą uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa – art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638 – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej w skrócie u.o.z.) poprzez niewskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W ocenie Prokuratora Rada Miasta, mając na uwadze wskazany wyżej przepis ustawy, powinna wskazać konkretny podmiot, który będzie realizował określony w ustawie nakaz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zapis, że zadanie to jest realizowane poprzez zawarcie umowy z lecznicą zwierząt, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Nie wynika z niego, który podmiot zobowiązany jest do realizacji tego zadania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
W ocenie organu z treści art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 66 ze zm.) wynika, że w sytuacji gdy w ocenie prokuratora zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. Skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych rezultatów. Tymczasem w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy nie zwrócił się do Rady Miasta z wnioskiem o uchylenie czy zmianę kwestionowanej uchwały.
Zdaniem organu nie można przyjąć, iż zaskarżona uchwała została dotknięta wadą prawną. Przepis art. 11a ust. 8 u.o.z. nie nakłada na radę miasta obowiązku wskazywania konkretnego podmiotu, który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto wniesienie skargi na nieobowiązujące już czy tracące moc prawną akty prawa miejscowego powinno dotyczyć takich aktów, które w dalszym ciągu mogą oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie zaskarżony zapis nieobowiązującej od 1 stycznia 2022 r. uchwały nie wpływa na sytuację prawną podmiotów czy organów administracyjnych. Możliwość oddziaływania nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego nie została wykazana lub przynajmniej uprawdopodobniona w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. W oparciu o treść art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Sprawa na zgodny wniosek stron została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką nieważności uchwały podejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego są istotne wady prawne. Zalicza się do nich w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub inne tego typu kwalifikowane naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Odnosząc się do wniosku Rady Miasta o odrzucenie skargi wskazać należy, iż jak stanowi art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1247), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. W zakresie zaskarżania tego rodzaju aktów przywołany przepis przyznaje prokuratorowi alternatywne środki prawne służące do ich kwestionowania w postaci zwrócenia się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie (ewentualnie skierowania wniosku do organu nadzoru o ich uchylenie) albo – w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego – wystąpienia ze skargą o stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny.
Użycie w tym przepisie wyrażenia "albo" niewątpliwie przesądza o dualistycznym, alternatywnym modelu kwestionowania takiej uchwały bądź rozporządzenia (uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 3, poz. 68, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1114/14 – wydane w odniesieniu do poprzednio obowiązującego art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze). Z treści cytowanego przepisu wynika, że zgłoszony przez prokuratora wniosek o stwierdzenie niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby prokurator nie zwrócił się uprzednio w tym zakresie do organu, który wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., II SA/Po 160/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również z art. 53 § 3 p.p.s.a. nie wynika, aby skarga prokuratora na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego była ograniczona jakimkolwiek terminem czy też uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2016 r., III SA/Wa 1079/16).
Z kolei jeśli chodzi o możliwość poddania sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, który w dacie wniesienia skargi utracił moc obowiązującą, należy zwrócić uwagę, iż skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu ex lege i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca np. z jego uchylenia czy też tak jak w niniejszej sprawie – z normy zawartej w ustawie, oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Natomiast sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego władny jest stwierdzić nieważność tego aktu co powoduje, że od samego początku (ex tunc) akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W pierwszym z podanych przypadków przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej utraty mocy obowiązującej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania.
Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny przesądza o jej wadliwości od chwili podjęcia. Wówczas uchwałę taką należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. przykładowo postanowienia NSA z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, z 27 września 2013 r., II OSK 2231/13). Jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13).
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 u.o.z.). Przepis art. 11a u.o.z. statuuje zatem obowiązek organów gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także określa materię, jaką program ten winien obejmować. Zakres programu został przez ustawodawcę wyszczególniony w ust. 2 omawianego przepisu, a także dodatkowo w ust. 3, ust. 3a i ust. 5 u.o.z. Obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, natomiast fakultatywne określony został w ust. 3 i 3a.
Materialnoprawną podstawę ustawową dla kwestionowanego przez Prokuratora § 7 uchwały Rady Miasta z dnia 30 marca 2021 r. stanowił art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Jak wynika z tego przepisu, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje m.in. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Zawarty w skardze zarzut istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., polegający na braku dostatecznego sprecyzowania w § 7 zaskarżonej uchwały podmiotu, do którego należy zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, należało uznać za zasadny. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, rada powinna, celem wypełnienia normy wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu realizującego to zadanie spełnia również ważną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy czy organizacji zajmujących się ochroną zwierząt na temat między innymi tego, w jaki sposób, a więc za czyim pośrednictwem gmina wykonuje ciążący na niej z mocy w/w ustawy obowiązek zapewnienia zwierzętom całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z ich udziałem.
Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do określonego podmiotu w celu zapewnienia opieki. Powyższe rozważania uzasadniają uznanie, iż niewskazanie w zaskarżonej uchwale konkretnego podmiotu (lekarza weterynarii) stanowi naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., gdyż sformułowanie zawarte w § 7 tej uchwały nie wypełnia ustawowej delegacji (pogląd ten podzielił również WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 maja 2017 r., II SA/Go 199/17, a także WSA w Krakowie w wyrokach z 13 lutego 2018 r., II SA/Kr 1705/17 oraz z 10 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1394/19).
Wskazuje się również, z uwagi na systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm zawartych w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji wiązałoby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to cel u.o.z. przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (por. wyroki NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, wyroki WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2015 r., II SA/Wr 600/15, WSA w Lublinie z 27 września 2012 r. II SA/Lu 591/12).
Nie jest przy tym tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi tę uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika bowiem z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. W orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku skutkuje natomiast stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości bądź w części (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 marca 2019 r., II SA/Gd 787/18).
W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż § 7 zaskarżonej uchwały został uchwalony z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., polegającym na niewskazaniu konkretnego podmiotu realizującego w imieniu gminy zadanie wynikające z tego przepisu ustawy, wobec czego skarga Prokuratora podlegała uwzględnieniu. Jednocześnie na marginesie wskazać należy, iż do zakresu właściwości sądu administracyjnego nie należy ocena ważności ewentualnych umów cywilnoprawnych, zawartych na podstawie omawianego wyżej zapisu uchwały.
Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.