Uzasadnienie
1. Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego przy rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wskazaną decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego J.S. w celu sprawowania opieki nad E.S. - w okresie od 1.07.2021 r. do 31.10.2022 r. oraz przyznał takie świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 1 listopada 2022 r. w wysokości wskazanej w tej decyzji.
Decyzja ta została wydana w następstwie uchylenia przez tutejszy sąd wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie II SA/Go 129/22 poprzednio wydanych decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2022 r. została przesłana stronie za pośrednictwem poczty polskiej na wskazany we wniosku strony adres – [...]. Wobec nie zastania pod wskazanym adresem adresata, po jej dwukrotnym awizowaniu, w dniu 15 listopada 2022 r. oraz 1 grudnia 2022 r., została ona w dniu 8 grudnia 2022 r. zwrócona z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie" (k. 31 i 32 akt administracyjnych).
W dniu 28 grudnia 2022 r. J.S. złożył w organie I instancji pismo zawiadamiające o zmianie adresu do korespondencji na [...] (k. 30 akt administracyjnych). W tym samym dniu odebrał decyzję osobiście, co potwierdził dopiskiem na jej oryginale (k. 33 i 34 akt administracyjnych). Następnie w dniu 7 stycznia 2023 r. (data nadania) złożył odwołanie (k. 35 i 36 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. kierowanym do SKO wskazał, że decyzję organu I intencji otrzymał 28 grudnia 2022 r. (k. 38 akt administracyjnych).
2. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sprawie Kolegium powołało się na przepisy art. 129 § 2 w zw. z art. 57 § 1 i 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 775 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) przyjmując, że tzw. doręczenie zastępcze decyzji, zrealizowane w trybie art. 44 k.p.a. dokonane w dniu 7 grudnia 2022 r. było skuteczne. Jak wskazano w uzasadnianiu postanowienia decyzja organu I instancji zawierała pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Zdaniem Kolegium czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji stronie, rozpoczął bieg w dniu 24 listopada 2022r. i upłynął z końcem dnia 07 grudnia 2022 r. Odwołanie nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 07 stycznia 2023 r. zostało złożone zatem po terminie.
Odnosząc się do wskazanej w piśmie strony daty otrzymania decyzji w dniu 28 grudnia 2022 r. Kolegium wskazało, że jedyną dopuszczalną datą doręczenia decyzji jest dzień 7 grudnia 2022 r. Decyzja została bowiem przesłana na wskazany przez stronę adres, a jego zmiana została podana przez stronę już po dacie doręczenia.
W ocenie Kolegium, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w sytuacji skuteczności pierwszego doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie wywołuje skutków prawnych, w tym dla obliczania terminu do wniesienia odwołania.
- 3. W skardze wniesionej od postanowienia SKO z dnia [...] marca 2022 r. do tutejszego sądu z zachowaniem terminu skarżący podniósł, że zachował termin do wniesienia odwołania.
- 4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
5. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Z uwagi na przedmiot zaskarżenia (postanowienie) sprawa, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
6. Kluczowa kwestia dla oceny zgodności z prawem wydanego przez Kolegium postanowienia związana jest z prawidłowością i skutecznością doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji. Z akt administracyjnych sprawy bez wątpienia wynika, że decyzja została wysłana na ten adres, który strona sama wskazała i który akceptowała w ponowionym postępowaniu (por. np. adres na zawiadomieniu strony z dnia 15 września 2022 r., k. 25). Inny adres nie wynikał także z akt administracyjnych. Nowy adres został podany przez skarżącego w dniu 28 grudnia 2022 r. czyli po doręczeniu decyzji organu I instancji i dopiero od tego dnia zmiana ta wiązała organy administracyjne.
7. Jeśli chodzi o doręczenie decyzji, to zasady doręczania regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, organ administracji publicznej doręcza pisma: przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 896 ze zm. 933 (czyli przez operatora Pocztę Polską, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.).
W sprawie organ zastosował standardowy tryb doręczenia, czyli przesyłką rejestrowaną na adres miejsca zamieszkania strony (wskazany też przez stronę).
Z treści przesyłki wynika, że doręczyciel w dniu doręczania przesyłki nie zastał adresata. W takiej sytuacji, czyli nieobecności adresata lub osób wskazanych w art. 43 k.p.a. pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Przepis ten pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi, stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia.
Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku tego doręczania pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 k.p.a.).
8. Jak wynika ze wskazanych przepisów ustawodawca łączy z instytucją doręczenia zastępczego daleko idące skutki dla adresata przesyłki, zatem zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo) musi w pełnym zakresie odpowiadać warunkom określonym w art. 44 § 2 k.p.a.; należy do nich w szczególności wymóg, aby zawiadomienie zostało umieszczone w odpowiednim miejscu: w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W kontrolowanej przez sąd sprawie zostały zachowane wszystkie wskazane wyżej warunki. Koperta i dokument odbioru przesyłki (k. 31 i 32 akt administracyjnych) zawiera prawidłowe oznaczenie strony i jej adresu, adnotację "adresata nie zastano", dwie adnotacje o awizowaniu z prawidłowym wskazaniem i obliczeniem ich terminów, wskazanie Urzędu Pocztowego, gdzie złożono przesyłkę do odbioru (tzw. awizo) oraz informację o zwrocie przesyłki do nadawcy. Doręczenie to pozostawiono w aktach sprawy.
Opisane doręczenie zastępcze wywołało ten sam skutek jak odebranie przesyłki przez adresata, co wynika nie z woli organu, czy sądu, ale bezpośrednio z przepisu prawa – art. 44 § 4 k.p.a.
9. Rację ma Kolegium, że w takiej sytuacji odbiór decyzji przez skarżącego w dniu 28 grudnia 2022 r. nie wywołuje skutków prawnych, w tym dla obliczania terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Skutek ten może wywołać tylko jedno, pierwsze doręczenie, jeśli jest prawidłowe i skuteczne, o czym mowa była w punkcie wyżej. W tej mierze od wielu już lat doktryna i orzecznictwo prezentują jednolite stanowisko, że ponowne późniejsze doręczenie tej samej decyzji nie czyni nieskutecznym wcześniejszego doręczenia decyzji w trybie art. 44 § 4 k.p.a., gdyż bezskuteczny upływ terminu awizacji prowadzi do ziszczenia się fikcji doręczenia w ostatni jej dzień. Doręczenie decyzji w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz, zaś ponowne doręczenie decyzji stronie nie wywołuje żadnego skutku procesowego (z wielu por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., II GSK 348/14; 26 października 2017 r., II OSK 244/16 oraz, z najnowszych, 8 lutego 2023 r., II OSK369/20).
10. Jak trafnie wskazano w postanowieniu, koniecznym warunkiem merytorycznego rozpatrzenia odwołania było jego złożenie w terminie. Zgodnie z przepisem art. 44 § 4 k.p.a. skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 7 grudnia 2022 r., co oznacza, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącemu w dniu 22 grudnia 2022 r. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia oblicza ten termin wadliwie, ale nie ma to wpływu na zgodność prawem stwierdzonego uchybienia do wniesienia odwołania, bo termin upłynął faktycznie 22 grudnia 2022 r., a odwołanie zostało złożone 7 stycznia 2023 r., czyli ewidentnie po terminie, co obligowało Kolegium do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a.
11. Skarżącemu należy wskazać, że to jego zaniedbanie doprowadziło do takiej sytuacji. W postępowaniu administracyjnym składał on bowiem oświadczenia o miejscu zamieszkania zawierające pouczenie o konieczności informowania organu o zmianie adresu (por. oświadczenie k. 18 c). Jak wskazano wyżej, informację taką złożył w dniu 28 grudnia 2022 r. już po skutecznym doręczeniu decyzji, więc nie mogła ona wywołać skutku prawnego wobec zdarzeń wcześniejszych.
12. Nie stwierdzając zatem naruszeń prawa wskazanych w skardze ani tych, które z urzędu obligują sąd do uchylenia lub stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia skargę, jako bezzasadną, należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).