Uzasadnienie
Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.), wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej na wniosek Wójta Gminy nr [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 4,0 MW wraz z infrastrukturą na części działki nr [...] w związku z wnioskiem odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych klasy Illb.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. [...], Sekretarz Gminy działający z upoważnienia Wójta pismem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] wystąpił do Starosty o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Zgodnie z projektem decyzji wraz z załącznikiem graficznym planowana inwestycja będzie realizowana na części przedmiotowej działki stanowiącej niechronione grunty rolne RVI pochodzenia mineralnego (4 Bw, 5 Bw, 7 Bw - gleby brunatne wyługowane i brunatne kwaśne). Z zakresu opracowania wyłączono kontur stanowiący użytek chroniony klasy Illb o powierzchni 4,33 ha.
Starosta, w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zanegował sposób określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, powołując się m.in. na treść wyroku NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 2101/16, zgodnie z którym użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Zdaniem NSA obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.
Nadto organ ocenił, że określając warunki zabudowy dla części działki spowodowano w analizowanej sytuacji, iż projekt decyzji jest wadliwy, a także dokonano w nim celowego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co przesądza o odmowie jego uzgodnienia.
Pismem z [...] lipca 2020 r. A Sp. z o. o. (Inwestor), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając:
- 1. art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie przez organ, że "terenem" inwestycji jest obszar całej "działki ewidencyjnej" gruntu, podczas gdy oznaczenie inwestycji jako terenu składającego się jedynie z części działki jest dopuszczalne, ponieważ ustawodawca nie utożsamia w żaden sposób terminu "teren" z pojęciem "działka",
- 2. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i 7 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w konsekwencji niewyjaśnienie przez Starostę zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uzgodnienie pozytywnie w całości projektu decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W treści uzasadnienia przedłożonego zażalenia skarżąca powołała treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., następnie podkreśliła, że planowana inwestycja ma być zrealizowana niemalże w całości na gruncie klasy VI (RVI), a w niewielkiej części na gruncie klasy IV (RlVa), zgodnie z załącznikiem graficznym. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji bezzasadnie utożsamia pojęcie "terenu" i "działki", bowiem ustawodawca na gruncie tego samego przepisu używa zarówno terminu "działka" (w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz "teren" (w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Skarżąca spółka wskazała, że przyjęcie rozumowania Starosty prowadzi do błędnej wykładni przepisów i błędnego założenia, że racjonalny ustawodawca dopuszcza używanie dwóch brzmiących inaczej pojęć, do określenia w rzeczywistości tego samego sformułowania, jakim w przedmiotowej sprawie jest "działka".
Według strony skarżącej ustawodawca celowo nie posłużył się w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. pojęciem "działka", lecz "teren", gdyż jego celem było stworzenie możliwości ochrony najlepszych klas gruntów, bez konieczności wyłączania z działalności rolniczej całości działki, jeśli inwestycja lokalizowana jest na części, która składa się z gruntu innej klasy, niewymagającej ochrony. Na poparcie swojego stanowiska w treści uzasadnienia złożonego zażalenia skarżąca powołała stanowiska wyrażone w wyrokach, m.in. WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 112/18, II OSK 491/14, WSA w Szczecinie z 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13 oraz z 19 października 2017 r., II SA/Sz 935/17, WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 lipca 2016 r., II SA/Go 444/16 oraz NSA z 9 lipca 2015 r.
Skarżąca wskazała, że działka nr [...] ma łączną powierzchnię 8,74 ha i obejmuje w większości grunty rolne klasy III, a więc podlegające szczególnej ustawowej ochronie. Ponadto powyższa działka obejmuje grunty rolne klasy VI, niepodlegające ochronie i to właśnie na tym fragmencie działki ma zostać zrealizowana inwestycja. Przyjęcie tożsamości pojęć "działka" i "teren" zdaniem skarżącej spółki w rzeczywistości uniemożliwiłoby inwestorowi planującemu wykonanie inwestycji, w tym o szczególnym znaczeniu, gospodarowanie nieruchomością, także w zakresie gruntów nieobjętych ochroną ustawową, tylko z tego względu, że część gruntu nieobjęta wnioskiem, na której nie zostanie zrealizowana inwestycja, ochronie takiej podlega. Ratio legis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi ochrona wszystkich gruntów rolnych, lecz tylko gruntów spełniających określone wymogi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2010 r., II SA/Po 509/10).
Prawo do terenu badane jest dopiero przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06).
Według skarżącej spółki jej prawo do zagospodarowania terenu zostało ograniczone w nadmierny sposób, gdyż wydanie zaskarżonego postanowienia zamknęło stronie nie tylko drogę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale także do pełnego zaplanowania inwestycji, bowiem jej zamierzeniem jest budowa farmy fotowoltaicznej. Z tej przyczyny skarżąca podlega regulacjom i musi spełnić warunki wynikające z wielu aktów prawa administracyjnego, ponieważ na etapie składania wniosku o określenie warunków przyłączenia inwestor musi dysponować nie tylko decyzją o warunkach zabudowy, ale także dokumentem, z którego wynika tytuł prawny inwestora do korzystania z nieruchomości.
Następnie strona skarżąca odniosła się do kwestii ewentualnego podzielenia całej nieruchomości na mniejsze działki ewidencyjne (w tym takie, które obejmują klasy botaniczne IV-VI), a następnie uzyskanie co do każdej z nich warunków zabudowy, jednocześnie wskazując na wadliwość i praktyczną nieużyteczność takiego rozwiązania, albowiem mając na uwadze powołane orzecznictwo dopuszczające możliwość oznaczenia terenu inwestycji jako części działki ewidencyjnej, możliwe byłoby uniknięcie zbędnych procesów, co pozwoliłoby inwestorowi na skuteczne oszacowanie rozmiarów i opłacalności inwestycji na odpowiednim etapie. Ewentualną decyzję co do podziału nieruchomości (np. na działki ewidencyjne obejmujące grunty niepodlegające ochronie) inwestor powinien mieć możliwość podjąć (albo zostać do tego zobowiązanym) na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie inwestor jest również zobowiązany m.in. uzyskać decyzję wyłączającą z produkcji rolnej określony z dokładnością do dziesiętnej metra kwadratowego i zlokalizowany w terenie obszar gruntu.
Według skarżącej decyzja o warunkach zabudowy ma na celu określenie możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście techniczno-urbanistycznym, zaś ochrona gruntów zarówno rolnych, jak i leśnych odbywa się na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, jako że tylko na tym etapie może być realna i konkretna, a interpretacja przepisów w tej materii winna być konkretyzująca i zawężająca, a nie dowolnie rozszerzająca. W rezultacie, na co zwróciła uwagę skarżąca spółka, przyjęcie stanowiska Starosty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu prowadzi do dowolności i arbitralności w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej i stoi w sprzeczności z zasadniczymi celami postępowania, tj. zasadą praworządności, prawdy obiektywnej i zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony.
W końcowych rozważaniach przedłożonego zażalenia skarżąca podała, że uzasadnienie organu I instancji nie jest wyczerpujące ani przekonujące, ponieważ jej zdaniem z zaskarżonego postanowienia nie wynika, na jakich przesłankach oparł się organ, zaś według spółki niemal całe uzasadnienie postanowienia stanowi treść uzasadnień wyroków przywołanych przez Starostę. Skarżąca wskazała, że organ jedynie w kilku zdaniach odniósł się do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, niemniej nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego przyjął za słuszną linię argumentacyjną z powołanych przez organ orzeczeń, a w szczególności nie wspomniał, że w orzecznictwie występuje też drugi kierunek wykładni spornych przepisów, reprezentowany przez orzecznictwo przywołane przez stronę skarżącą. Według skarżącej Starosta w wydanym postanowieniu ograniczył się jedynie do powołania dwóch wyroków sądów administracyjnych, praktycznie nie odnosząc komentowanego stanu prawnego do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i nie wskazując, dlaczego zastosował taką wykładnię przepisów prawa.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 106, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty.
W treści uzasadnienia w/w postanowienia SKO w pierwszej kolejności powołało treść przepisów art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji wskazał, że na uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 w/w ustawy).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie wymogu, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
Następnie Kolegium odniosło się do zarzucanego przez skarżącą spółkę "błędnego uznania pojęcia terenu inwestycji". W ocenie Kolegium w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Dopuszczenie ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej to rozwiązanie zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. W takim wypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie stanowi to jednak bynajmniej reguły, a dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych (wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r., IV SA/Wa 2641/19, LEX nr 3031096).
Podobnie orzekały inne sądy administracyjne, mając na względzie, że występują też odmienne orzeczenia dopuszczające możliwość ustalenia warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej, w tym miejscu SKO podało sygnatury wyroków.
Kolegium podkreśliło, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej, bowiem przedmiotowa sprawa nie jest sytuacją wyjątkową i jako przykład podało sytuację, kiedy część działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następnie organ II instancji odniósł się do sposobu określania granic nieruchomości gruntowej, powołując się na wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1442/16, w treści którego wskazano, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art.
33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza zdaniem organu odwoławczego wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, stąd ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie obudowana lub w inny sposób zagospodarowana.
Dalej SKO, powołując się na stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazało, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane, zaś ustalenie warunków zabudowy - i co za tym idzie konieczne uzgodnienia - odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny, niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zdaniem SKO jakakolwiek inna interpretacja wymienionych przepisów prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przy tym należy mieć na względzie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się szczegółowego rozmieszczenia planowanych obiektów budowlanych. Także gabaryty obiektu budowlanego mogą być określone w sposób pośredni.
W końcowych rozważaniach zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów z [...] lipca 2020 r. wynika, iż w skład działki nr [...] o powierzchni 8.74 ha wchodzą między innymi użytki rolne klasy lllb o powierzchni 4.33 ha. Należy zatem uznać, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Dlatego też zdaniem Kolegium odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych jest uzasadniona, a zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa materialnego - art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie.
Zdaniem SKO nieuzasadniony jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania - art. 124 § 2 w zw. z art. 11 i art. 7 k.p.a., ponieważ postanowienie organu I instancji zawiera prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Jak wskazał organ odwoławczy, Starosta zastosował właściwe przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia — art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz tezy wyroków sądów administracyjnych na poparcie swego stanowiska, co skutkuje tym, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest, według Kolegium, prawidłowe, a postanowienie nie narusza zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 11 k.p.a.
A sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na powyższe postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1) art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że "terenem" inwestycji jest obszar całej "działki ewidencyjnej" gruntu, podczas gdy oznaczenie inwestycji jako terenu składającego się jedynie z części działki jest dopuszczalne, ponieważ ustawodawca nie utożsamia w żaden sposób terminu "teren" z pojęciem "działka",
- 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie - wskutek niezasadnej odmowy uzgodnienia projektu decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony gruntów rolnych prawa własności skarżącej i prawa zagospodarowania terenu, do którego skarżąca ma tytuł prawny.
Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia wydanego w I instancji i o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. Dz.U. z 2021 r., poz..137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. mającym zastosowanie w kontrolowanej spawie z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści przepisów art. 7 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 2005 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 dalej jako u.o.g.r.l.) w przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5).
Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu czterech określonych w tym przepisie warunków:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że nie jest możliwe decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. W ocenie organów określenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] położonej w [...] stanowi obejście przepisów u.o.g.r.l. w zakresie użytków chronionych klasy IIIb, co uzasadnia odmowę uzgodnienia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tym też zakresie na podkreślenie zasługuje przede wszystkim to, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony.
Organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., II OSK 1867/20, wyrok CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie zadaniem organów współdziałających (uzgadniających) była ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organy odmówiły uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych klasy IIIb. Wskazać trzeba, że organy nie odniosły się do regulacji zawartej w przepisach u.o.g.r.l., dotyczącej przesłanek od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (art. 7 ust. 2a w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Wymaga podkreślenia, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uczyniły przedmiotem własnych analiz okoliczność dotyczącą dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki inwestora obejmującej niechronione grunty rolne RVI i ta okoliczność legła u podstaw wydanych rozstrzygnięć.
Jak wyżej już wskazano, kompetencje organu uzgadniającego ograniczone są przepisami określającymi zakres kognicji tego organu w danym postępowaniu wpadkowym i brak jest podstaw do tego, aby rozciągać te kompetencje na sferę zastrzeżoną dla organu wydającego decyzję co do istoty sprawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest rzeczą organu współdziałającego wyręczenie innego organu administracji publicznej w zakresie rozstrzygania spraw mu powierzonych. Inaczej mówiąc, organ uzgadniający nie może zastępować organu wydającego decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Z powyższych względów należy stwierdzić, że procedowanie organów uzgadniających nie było poprawne, bowiem organy te przekroczyły własne kompetencje orzecznicze i wkroczyły w zakres ocen przynależnych wyłącznie organowi administracji prowadzącemu postępowanie główne.
Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie, organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do - niejednolicie postrzeganego w orzecznictwie sądowym zagadnienia - dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia – mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz – ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Odmienne stanowisko dopuszczałoby bowiem swoisty dualizm ocen i rozstrzygnięć różnych organów administracji w zakresie tego samego zagadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., II OSK 1867/20, CBOSA).
Z powyższych względów należy stwierdzić, że przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy winien być przedmiotem uzgodnień organów współdziałających jedynie w zakresie przepisów u.o.g.r.l. Okoliczność zaś dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy innego organu (prowadzącego postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy), który wiążąco może wypowiedzieć się w tej kwestii (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., II OSK 1867/20, CBOSA).
W konsekwencji Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 77, art. 80, 107 § 3 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w wysokości 597 zł, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.