Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 380/15

Uzasadnienie

1. W dniu 11 grudnia 2014r. Z.R. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia. Wniosek swój uzasadnił tym, iż utrzymuje się z renty pobieranej z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia w wysokości 857,87 zł, z której dokonywane są potrącenia w wysokości 401,22 zł oraz ma wiele problemów zdrowotnych. Jego żona M.R. nie pracuje, ponieważ opiekuje się rodzicami. Syn T.R. osiąga dochód w wysokości 140,00 zł oraz ma przyznane stypendium szkolne w wysokości 106,00 zł miesięcznie. Z.R. posiada zobowiązania finansowe w Banku [...],[...] oraz KRUS.

Po rozpoznaniu wniosku zobowiązanego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 – dalej jako "u.s.u.s.") oraz § 3 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365, dalej jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.), decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 7 537,33 zł, w tym:

1. 1) z tytułu nieopłaconych kosztów upomnienia na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2004 r. do września 2005 r. w kwocie 93,40zł,
2. 2) z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2011 r. do czerwca 2013 r. w łącznej kwocie 7 338,33 zł w tym z tytułu:
3. - składek 5 841,93 zł,
4. - odsetek 1 491,00 zł,
5. - kosztów upomnienia 5,40 zł,
6. 3) z tytułu nieopłaconych kosztów upomnienia na Fundusz Pracy za okres od października 2004 do września 2005 w kwocie 105,60 zł.
7. 2. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że rozpatrując wniosek kierował się treścią art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz dyspozycją art. 28 ust. 3a, który dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ stwierdził, że powołane wyżej przepisy skonstruowane są na zasadzie uznania administracyjnego, którego szczególna forma pozwala na uwzględnienie indywidualnej sytuacji płatnika, aczkolwiek nie obliguje Zakładu do umorzenia nawet w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w powołanych wyżej przepisach.

Następnie organ podał, że na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego oraz całości akt sprawy ustalił, iż Z.R. prowadził działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych, która to działalność z dniem [...] lipca 2013r. została zawieszona. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.u.s płatnik prowadząc działalność gospodarczą obowiązany jest do obliczania i rozliczania składek za każdy miesiąc w odpowiednich deklaracjach rozliczeniowych. Niezastosowanie się do powyższego przepisu, czyli nie wywiązanie się przez skarżącego z obowiązku opłacenia składek należnych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej spowodowało powstanie zadłużenia.

Organ ustalił, że aktualnie skarżący osiąga stały dochód z tytułu świadczenia rentowego w kwocie 857,89 zł, z którego dokonywane są potrącenia w kwocie 401,22 zł. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która nie pracuje oraz z synem osiągającym dochód miesięczny w kwocie 140,00 zł. Otrzymuje z Ośrodka Pomocy Społecznej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 180,00 zł miesięcznie na okres od [...] lutego 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. Ponadto jego syn ma przyznaną pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym tj. stypendium edukacyjne w kwocie 106,00 zł miesięcznie w okresie od [...] września 2014 r. do [...] grudnia 2014 r.

Dalej organ wskazał, że na stałe wydatki związane z utrzymaniem domu z tytułu miesięcznych opłat, kosztów związanych z leczeniem i innych opłat skarżący przeznacza kwotę w wysokości około 403,00 zł. Posiada zobowiązania cywilnoprawne z tytułu kredytu w Banku [...] na kwotę 89 tys. CHF oraz w [...] na kwotę 4 000,00 zł. Zaległości wobec KRUS reguluje w układzie ratalnym. Skarżący posiada majątek nieruchomy, tj. dwie działki rolne o pow. 0,66 ha oraz 2,070 ha. Organ uznał, że stan zdrowia wnioskodawcy można określić jako bardzo poważny, ponieważ choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, bezdech senny i otyłość olbrzymią. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Przywołując przepisy art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 pkt rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. organ stwierdził, że sytuacja finansowa i materialna skarżącego i jego rodziny jest z pewnością trudna, a środki finansowa którymi dysponuje trzyosobowa rodzina po dokonaniu niezbędnych opłat związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym są skromne i nie w pełni pozwalają na spełnienie wszystkich potrzeb życiowych, jednak skarżący może liczyć na pomoc Państwa w postaci dofinansowania do zakupu żywności, a jego syn ma przyznaną pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym tj. stypendium edukacyjne.

Wskazał, że musi mieć na względzie nie tylko interes jednostki, ale nade wszystko ogółu ubezpieczonych. Dalej, że w przypadku Z.R. przesłanka "nadzwyczajnego zdarzenia" nie ma zastosowania, bowiem nie poniósł on strat w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

Odnosząc się do trzeciej przesłanki, uwzględniając stan zdrowia skarżącego, Zakład wziął pod uwagę przedstawione dokumenty medyczne świadczące, iż skarżący zmaga się z wieloma różnorodnymi schorzeniami i osiąga dochód z tytułu świadczenia rentowego. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że zachodzi okoliczność dająca podstawę do umorzenia należności. Jednakże przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek posługują się sformułowaniem "mogą być" co oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji Zakład ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczył, iż wybór taki nie jest dowolny lecz wynika z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i przepisów prawa.

Organ podkreślił, że umorzenie zaległych należności składkowych winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem podstawową zasadą jest płacenie składek przez osoby prowadzące działalność gospodarczą. Zdaniem organu choć sytuacja zdrowotna wnioskodawcy jest trudna to jednak jest w stanie spłacić zadłużenie w dłuższym okresie czasu.

3. Z.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym oświadczył, że łączny miesięczny dochód w rodzinie wynosi 1283,89 zł na trzy osoby. Na życie pozostaje im 882,67 zł, wobec czego nie posiada środków finansowych na spłatę zadłużenia w ZUS oraz na zaspokojenie podstawowych potrzeb takich jak zakup żywności i leków, a pogarszający się stan zdrowia uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.

4. Biorąc pod uwagę przedstawione we wniosku argumenty ZUS, działając jako organ II instancji, ponownie przeprowadził postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy w powyższej sprawie zachodzą przesłanki do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. W tym celu Zakład wziął pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzyskał też informację telefoniczną z OPS, że wnioskodawca w 2015 roku nie korzysta z pomocy społecznej, a także ustalił, że Urząd Miejski jest w trakcie wydawania decyzji o przyznaniu dalszego stypendium dla T.R. na okres od [...] stycznia 2015 r do [...] czerwca 2015 r. Następnie ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i stwierdził, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia.

Odnosząc się do przesłanek umożliwiających umorzenie należności, przewidzianych w § 3 w/w rozporządzenia ZUS ponownie podkreślił, że również w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie powyższych przepisów mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, co oznacza, że prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi. Może on ale nie musi umorzyć należności, przy czym stwierdzenie istnienia przesłanek nie obliguje organu do zastosowania umorzenia należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

W ocenie organu istnieje możliwość spłaty należności z tytułu nieopłaconych składek w dłuższym okresie, np. w ramach umowy ratalnej z uzyskanych dochodów z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Dodatkowo zaznaczył, że stan zdrowia nie wyklucza zobowiązanego z otwartego rynku pracy, czego potwierdzeniem jest prowadzenie gospodarstwa rolnego.

1. 5. Z.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję ZUS z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której zarzucił naruszenie:
2. - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
3. - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego odmówiono umorzenia należności,
4. - art. 8 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia należności w sytuacji spełnienia przez skarżącego przesłanek niezbędnych do umorzenia należności określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r.,
5. - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi Z.R. powołał te same argumenty co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

6. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. skarżący podniósł, że nie jest w stanie skorzystać z propozycji ZUS-u rozłożenia zaległości na raty, gdyż nie ma za co ich spłacać. Podał też, że kredytu też nie spłaca, a jego dom został zlicytowany i sprzedany, przy czym chodzi tu o jego drugi dom, na który wziął kredyt we frankach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

7. Skarga podlegała rozpoznaniu w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

W sprawie nie ma potrzeby szczegółowego powoływania przepisów regulujących zasady umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż zostały one szczegółowo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast kwalifikacja materialnoprawna okoliczności podniesionych i wykazywanych przez skarżącego oraz zachowanie przez organ uznania administracyjnego w ramach granic określonych przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność) oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., co oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Zgodzić należy się z organem, że podstawa umorzenia należności została stworzona dla uzasadnionych przypadków, a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009r., sygn. akt II GSK 884/08, Lex nr 558740).

8. W tej perspektywie prawidłowe zastosowanie przepisów regulujących instytucję umorzenia wymaga wnikliwego zbadania sytuacji wnioskodawcy i rozważenia jej w świetle powołanych przesłanek. Dla podjęcia prawidłowej decyzji konieczna jest bowiem jasność czy w danej sprawie określona przesłanka zachodzi.

W sprawie organ przyjął, na podstawie głównie oświadczenia wnioskodawcy, że zachodzi przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. – "przewlekła choroba zobowiązanego". Organowi umknęło jednak, że jest to tylko część dyspozycji wskazanego przepisu, gdyż konieczne jest poczynienie ustaleń, a następnie rozważań co do kwestii, jaki wpływ ma stwierdzona choroba na "możliwość uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę należności".

Organ stwierdził wprawdzie, że taką możliwość zobowiązany posiada, ale na podstawie treści uzasadnienia nie da się stwierdzić w oparciu o jakie ustalenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) jest bowiem tak skonstruowane, że część, w której zawarto ustalenia nie koresponduje z rozważaniami. Organ sprawozdaje stan rodzinny i majątkowy skarżącego w ślad za wnioskiem (nie dokonując weryfikacji), zaś w rozważaniach przedstawia charakterystykę prawną na takim stopniu ogólności, który da się dopasować niemal do każdej negatywnej decyzji w przedmiocie umorzenia.

9. Nie przesądzając kierunku przyszłej decyzji wskazać należy, że jej prawidłowość wymaga konkretyzacji w danym, indywidualnym stanie faktycznym. Instytucja uznania administracyjnego, którą organ tak eksponuje w uzasadnieniu decyzji, może być uznana za dozwolony wyraz dyskrecjonalności działania administracji publicznej tylko wtedy, gdy jej zastosowanie w danej sprawie poddaje się kontroli. Nakłada to na organ administracji obowiązek wszechstronnego rozważenia występujących w sprawie okoliczności i ich zindywidualizowania. W szczególności przy decyzji odmownej rzeczą organu jest przedstawienie argumentów dotyczących konkretnej sprawy, nie zaś posługiwanie się schematem, który może znaleźć zastosowanie do innych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 345/06, Lex nr 321267).

Na tle ustaleń dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego (niepełnych zresztą o czym świadczą okoliczności powołane przez skarżącego na rozprawie), zadaniem organu jest wyjaśnienie, czy ze względu na swoją chorobę skarżący może spłacać zaległość. Istotne znaczenie ma zwłaszcza to, czy wskazane przez skarżącego składniki majątku są rzeczywiście aktywami i na ile mogą być wykorzystywane do osiągania dochodu lub spłaty zobowiązania.

Organowi również umknęło to, że, w świetle treści wniosku i wykazanej pomocy na dożywianie dla rodziny skarżącego, konieczne jest rozważenie także przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. to jest czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Do zadań organu należy bowiem kwalifikacja normatywna danego stanu faktycznego, zaś przepisy ustawy i aktu wykonawczego nie wykluczają możliwości kumulowania się przesłanek umorzenia. Pojęcia użyte w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. są nieostre, co powoduje konieczność szczegółowego udokumentowania i wyjaśnienia przyczyn odmowy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

10. Wskazane uchybienia nakazują przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego. W konkluzji należy więc stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym też zakresie wadą decyzji jest brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.). Dotyczy to w szczególności zasadniczych przyczyn odmowy, którymi są niespełnienie przez skarżącego przesłanki "wyjątkowości" przypadku, co dopiero pozwala na jego konfrontację z interesem publicznym. Przedwczesne było zatem wypowiadanie się czy w sprawie może znaleźć zastosowanie dobrodziejstwo przewidziane przepisami art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 lub 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz - uznając, że przyczyni się to do sprawniejszego załatwienia sprawy - identyczną w treści decyzję ją poprzedzającą (art. 135 p.p.s.a.).

W pkt II wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.