Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 409/23

Uzasadnienie

Przedmiot skargi H.Ł. z dnia [...] czerwca 2023 r. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej i budynku garażowo-gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr [...] położonych w [...]. Zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzonej uprzednio - na skutek wniesionego przez H.Ł. sprzeciwu - kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej Kolegium nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Go 543/22) uchylający ww. decyzję kasacyjną organu II instancji zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. H.Ł. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] (wniosek ten podlegał modyfikacjom w latach kolejnych - dnia [...] listopada 2021 r. oraz dnia [...] kwietnia 2022 r.). Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. organ odmówił ich ustalenia. Decyzja ta uchylona została decyzją kasacyjną Kolegium nr [...] z dnia [...] września 2021 r. W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Także tym razem, po rozpatrzeniu wniesionego przez H.Ł. odwołania, rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., a sprawa przekazana została Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony nie zawiera odpowiedniej charakterystyki inwestycji w formie opisowej i graficznej, nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, nie wyjaśniono statusu działki nr [...] jako planowanego dojazdu do inwestycji, czy też zasadności wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 64 ust.1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.), po raz trzeci odmówił ustalenia na rzecz H.Ł. warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, iż Gmina nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, co wywołuje potrzebę prowadzenia sprawy w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy następuje po przeprowadzeniu przez uprawnionego urbanistę analizy terenu oraz cech zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, wyznaczanym na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków z pkt 1-5 tego przepisu, tj. by:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - warunek nie został spełniony;
2. 2) teren miał dostęp do drogi publicznej - warunek spełniony;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego - warunek spełniony;
4. 4) teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - warunek został spełniony;
5. 5) decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi - warunek został spełniony.

W rezultacie dokonanej przez H.Ł. zmiany granic terenu inwestycji, poprzez objęcie nią działki nr [...], za front obszaru objętego wnioskiem Wójt uznał część działki nr [...], która przylega do drogi gminnej - ul. [...] (dz. nr [...]), z której zaplanowano obsługę komunikacyjną terenu inwestycji. Z uwagi na szerokość granicy frontowej wynoszącą 5 metrów uwzględniając dyspozycję § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, zobowiązującego do wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, do wyznaczenia granic obszaru analizowanego przyjęta została ostatnia z podanych wartości, przy czym objęte nią zostały działki zabudowane znajdujące się w całości lub w części w granicach tak wyznaczonego obszaru.

W ocenie Wójta na obszarze tym brak jest zabudowy pozwalającej na kontynuację sposobu zagospodarowania wnioskowanego terenu w zgodzie z wnioskiem inwestora w zakresie odległości zabudowy od drogi publiczne, tj. linii zabudowy. Występują w nim dwa rodzaje linii zabudowy mieszkaniowej wzdłuż działki drogowej (ul. [...]), z których pierwsza - frontowa kształtuje się w odległości 9-12 m od granicy z działką drogową, druga zaś - tylna wykształciła się w odległości 21-30 m od ul. [...]. Odnosząc się do przewidzianej we wniosku odległości ok. 90 m od granicy z ul. [...] organ I instancji za zasadne uznał odniesienie się do możliwości ustalenia wymagań niespójnych z zabudową najbliższego sąsiedztwa w zakresie lokalizacji. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ wskazał, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3).

Dopuszcza sie inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4). Uwzględniając położenie działki nr [...] pośród terenów niezabudowanych, w znacznej odległości od drogi publicznej, jak i istniejącej zabudowy, organ uznał, iż brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy na zasadach ogólnych zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, lecz jedynie na zasadach specjalnych zgodnie z § 4 ust. 4, o ile wynika to z analizy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podnosi się, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, bowiem prawo to nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów (wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 139/12), organ w oparciu o wyniki analizy stwierdził, że w sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek urbanistycznych do potraktowania inwestycji w sposób szczególny.

Biorąc pod uwagę parametry terenu i jego położenie na wzgórzu, wśród terenów niezabudowanych, organ uznał, iż nie jest to typowa nieruchomość budowlana, stąd ustalenie wymagań dla wnioskowanych obiektów mogłoby nastąpić wyłącznie w oparciu o żądanie inwestora, bez jakiegokolwiek związku z istniejącą zabudową. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem regułą jest określanie parametrów na zasadach ogólnych, bezpośrednio odnoszących się do obiektów sąsiednich (linia zabudowy na ich przedłużeniu). Pewne odstępstwa oczywiście są dopuszczalne, ale należy je traktować jako wyjątek i stosować w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Gdyby wolą ustawodawcy było traktowanie odstępstw na takich samych zasadach jak ogólne, nie definiowałby ich w ww. przepisie prawa na zasadzie dopuszczenia. Wskazana przez inwestora lokalizacja sprzeczna jest z cechami zagospodarowania obszaru analizowanego i prowadziłaby - jako precedens - do rozpraszania zabudowy koncentrującej się wzdłuż dróg publicznych i powstania nowej strefy z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wcinającą się w pasmo terenów niezabudowanych, powodując ewidentne odejście od zasady kształtowania ładu przestrzennego i strefowania głównymi ulicami kwartałów zabudowanych od terenów wolnych od zabudowy. Powyższe byłoby sprzeczne z intencjami ustawodawcy ustalającego zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Ponadto Wójt Gminy zaznaczył, iż planowany przez wnioskującą wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 5%, podczas gdy w obszarze analizowanym na działkach budowlanych wynosi on od 7% do 15%. Organ wykluczył możliwość ustalenia wartości ww. wskaźnika na specjalnych zasadach (§ 5 ust. 2 rozporządzenia), powołując się na argumentację przedstawioną w części odnoszącej się do linii zabudowy.

W uzasadnieniu podniesione zostało również, iż w trakcie prowadzonego postępowania do Urzędu Gminy wpłynęły protesty mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z działką objętą inwestycją, w której wyrażone zostały obawy o pogorszenia się jakości ich życia. Protestujący podnosili, iż na skutek przeprowadzonej ingerencji w działkę objętą wnioskiem (usunięcie roślinności krzewiastej i trawiastej), z działki tej (wzgórza) podczas nawalnego deszczu lub gradu spływa na nieruchomości protestujących woda połączona z ziemią i gliną, dając efekt lawin błotnych. Na skutek powyższego wydana została w dniu [...] grudnia 2000 r. decyzja nakazująca m.in. właścicielce działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego, tj. utrzymanie na niej stanu odpowiadającemu kategorii użytków rolnych (pastwisk trwałych). Organ zaznaczył również, że dla całego obszaru gminy obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone uchwałą Rady Gminy Nr XLIl/412/2022 z dnia 4 maja 2022 r., zgodnie z którym wnioskowana działka położona jest w strefie zieleni naturalnej.

W konkluzji swych rozważań organ I instancji stwierdził, iż inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymagającego, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W rezultacie rozpoznania wniesionego przez H.Ł. odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. ponownie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku wykonania zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2022r. wnioskodawca, pismem z dnia [...] kwietnia 2022r., uzupełnił wniosek o określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz rozszerzył teren inwestycji o działkę nr [...].

Kolegium wskazało, że ustalając szerokość frontu działki dla wyznaczenia obszaru analizowanego należy w niniejszej sprawie wziąć pod uwagę, że teren inwestycji obejmujący działki [...], przylega do drogi publicznej tylko niewielką swoją granicą - szerokością 5 merów - i w konsekwencji przyjęcie minimalnej wielkości 50 metrów dla wyznaczenia obszaru analizowanego nie pozwala na szersze spojrzenie na zabudowę w obszarze, którego centralny punkt stanowi działka objęta wnioskiem. Zdaniem Kolegium okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniają przyjęcie jako frontu działki jej całej szerokości przylegającej do działki nr [...], z której odbywa się dostęp do drogi publicznej ul. [...].

Odnosząc się do kwestii prawidłowości stwierdzenia przez organ I instancji braku przesłanek urbanistycznych do potraktowania inwestycji w sposób szczególny i zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Kolegium uznało, że organ I instancji winien ponownie przeanalizować zasadność zajętego stanowiska co do braku możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, uwzględniając położenie działki objętej wnioskiem, także jako przeszkody dla wydania decyzji w sprawie. W szczególności winien rozważyć konfigurację, ukształtowanie terenu pod przyszłą zabudowę.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Kolegium wskazało, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się w § 5 ust. 2 jego inne wyznaczenie, jeżeli wynika to z analizy. Ponadto Kolegium, podnosząc z jednej strony, iż w postępowaniu wszczętym na wniosek to strona zakreśla granice rozpoznawanej sprawy, a rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do jej żądania i nie może zawierać orzeczenia w przedmiocie co do którego strona wniosku nie złożyła, stwierdziło jednakże dalej, że jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cechy zabudowy terenu w sposób istotny odbiegały od niektórych parametrów określonych we wniosku i nie pozwalały organowi na ustalenie ich w kształcie wynikającym z wniosku inwestora, organ winien powiadomić o tym fakcie inwestora, dając mu możliwość zmiany treści wniosku.

Po rozpoznaniu i uwzględnieniu w sprawie o sygn. akt II SA/Go 543/22 wniesionego przez H.Ł. sprzeciwu od decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylając ww. decyzję stwierdził, że w sprawie zachodziły podstawy do skorzystania przez organ odwoławczy z przysługującej mu funkcji reformacyjnej. Odnosząc się do poglądu Kolegium o powinności organu I instancji umożliwienia stronie zmiany swego wniosku, Sąd wskazał, iż Kolegium winno go ocenić w takim stanie, w jakim został on ostatecznie ukształtowany.

Sąd zaznaczył dalej, że z zakresu zmiany nie wynika, by zmieniła się istota sprawy lub by zmiana spowodowała konieczność ponowienia całego postępowania dowodowego, bądź przeważającej jego części. Z akt sprawy, a także z rozważań Kolegium wypływa wniosek, że materiał dowodowy w większości został już zgromadzony i nie wymaga on uzupełnienia, lecz argumentacja jego dotycząca, która przekłada się na podnoszone przez organ odwoławczy kwestie.

W konsekwencji powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po ponownym rozpoznaniu sprawy - wydaną na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2023 r., decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy zaznaczył w pierwszej kolejności, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.p.z.p. w brzmieniu nie uwzględniającym zmian wprowadzonych ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 1986 ze zm.), a to z uwagi na brzmienie art. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym do spraw m.in. wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. stosuje się w brzmieniu nie uwzględniającym zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), z uwagi na brzmienie § 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kolegium podkreśliło, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś niespełnienie choćby jednego z nich musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wypowiadając się w kwestii prawidłowości wyznaczenia przez organ I instancji frontu działki, wpływającego następnie na przyjęte do analizy granice obszaru nią objętego, Kolegium powołując się na poglądy judykatury wskazało, iż część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia stanowi front działki (por. wyrok NSA z dnia września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14).

Ponieważ przyleganie działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się pośrednio - a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej wówczas o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., II OSK 1163/07). W świetle definicji frontu działki zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie można zgodzić się z wykładnią § 3 ust. 2 rozporządzenia w rezultacie której, w przypadku gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej, jako front działki winno traktować się szerokość tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1376/21).

Tym samym ustalając szerokość frontu działki dla wyznaczenia obszaru analizowanego, należało w niniejszej sprawie wziąć pod uwagę, że teren inwestycji obejmujący działki [...] przylega do drogi publicznej szerokością 5 metrów, w konsekwencji czego przyjęcie minimalnej wielkości 50 metrów dla wyznaczenia obszaru analizowanego odpowiada ww. definicji frontu działki. Kolegium tym samym uznało, że okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniają przyjęcie jako frontu działki nr [...], z której odbywa się dostęp do drogi publicznej ul. [...].

Odnosząc się do kwestii ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jak również twierdzeń organu I instancji o linii frontowej i tylnej, Kolegium wskazało, iż mimo iż w przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej to nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej niż jedna linii zabudowy, jeśli zważy się, że ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Kolegium powołało się dodatkowo na poglądy judykatury, w których wyznaczenie dwóch linii zabudowy uznane zostało za prawidłowe, jak również te, w których w odniesieniu do użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" wskazuje się na kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Organ II instancji za dopuszczalne, w tym poparte analizą urbanistyczną, uznał stanowisko Wójta Gminy odnośnie dwóch linii zabudowy.

Kolegium przywołało również argumentację organu I instancji, w której przedstawione zostały powody zaniechania zastosowania w sprawie przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia "dopuszczenia" innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy.

Wypowiadając się w kwestii wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek albo terenu organ odwoławczy stwierdził, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik tejże wielkości kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie 11%, natomiast planowana przez H.Ł. intensywność zabudowy na wnioskowanym terenie wynosi 5%. Kolegium podkreśliło, iż dla zastosowania odstępstw nieodzowne jest wskazanie przez analizującego konkretnych, dostrzeżonych w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego prawidłowości architektonicznych czy urbanistycznych przemawiających na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie na rzecz odstępstwa w takim, a nie innym kierunku oraz na rzecz takiej, a nie innej, konkretnej jego wielkości.

Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. H.Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. decyzję organu odwoławczego (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Go 409/23), formułując w niej zarzuty naruszenia:

1. 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8-9, art. 10 § 1 i § 3, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z powyższych przepisów, w tym poprzez zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń uniemożliwiających dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, jak również niewyjaśnienie oparcia uzasadnienia jedynie o treść wyroku Sądu z dnia 7 lutego 2023 r.; niewyjaśnienie wątpliwości w zakresie frontu działki, jak również w zakresie tzw. tylnej linii zabudowy; uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w sprawie, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;
2. 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej, wyznaczenie linii zabudowy oraz wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w nieprawidłowy sposób.

Uzasadniając skargę H.Ł. zwróciła uwagę, iż Kolegium w całości odrzuciło zarzuty skarżącej dotyczące linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Organy obu instancji przyjęły za front działki jedynie część działki o nr [...] graniczącą bezpośrednio z pasem drogowym ul. [...], gdy tymczasem intencją skarżącej włączającej sporną działkę było tylko wypełnienie braku formalnego wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej (dojazdu), zaś działka ta nie została przewidziana pod zabudowę mieszkaniową, bowiem teren inwestycyjny, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, znajduje się w głębi (patrząc od ul. [...]). Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie odpowiednio większego terenu do zbadania stanu zagospodarowania działek sąsiednich, aby w sposób właściwy zrealizować kryterium "dobrego sąsiedztwa".

Ponadto zdaniem skarżącej brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za koniecznością ustalenia linii zabudowy, jak i niezrozumiałe jest wyznaczenie przez organ "tylnej linii zabudowy". Fakt, iż działka leży z dala od pasa drogowego nie oznacza obowiązku wyznaczenia linii zabudowy w sposób ściśle określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, bowiem przepisy te dają również możliwość innego wyznaczenia parametru, jeżeli wynika to z analizy.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła w petitum skargi o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Podnosząc w omawianej skardze z dnia [...] czerwca 2023 r. naruszenie przez Kolegium również przepisów art. 35-37 k.p.a., H.Ł. oświadczyła, iż wnosi jednocześnie skargę na bezczynność organu odwoławczego. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tutejszego Sądu z dnia 23 stycznia 2024 r. skarga na bezczynność wyłączona została ze sprawy II SA/Go 409/23 i zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Go 5/24.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaznaczenia na wstępie wymaga, iż poza zakresem dokonywanej w niniejszej sprawie kontroli Sądu pozostają te zarzuty skargi, które odnoszą się do zarzucanej przez H.Ł. bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która zarejestrowana została - na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. - w repertorium SAB pod oddzielną sygnaturą akt.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do różnych rezultatów oceny co do możliwości spełnienia przez planowaną przez skarżącą inwestycję nieodzownego wymogu "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przywołanego w pełnym brzmieniu w opisie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podnosi, iż wskutek błędnej kwalifikacji frontu działki nie został w sprawie prawidłowo wytyczony obszar analizowany, co mogło przełożyć się na stawiane inwestycji wymogi, w tym dotyczące parametru wielkości powierzchni zabudowy, a nadto, że organ nieprawidłowo dążył do ustalenia linii zabudowy, błędnie przy tym odnosząc się do "tylnej linii zabudowy", jak również nie skorzystał z możliwości innego wyznaczenia tego parametru.

Sąd zgodził się jednak z odmiennym stanowiskiem orzekających w sprawie organów odnośnie do konieczności wyznaczenia granic obszaru analizowanego na poziomie minimalnych 50 metrów, braku przesłanek do zastosowania w sprawie odstępstw od dotychczasowej linii zabudowy na działkach sąsiednich, czemu sprzeciwiać się mają przede wszystkim uwarunkowania terenu oraz niespełnienia przez planowaną zabudowę wskaźnika średniego wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i braku wskazań w wynikach analizy do jego odmiennego wyznaczenia.

Stwierdzić po pierwsze należy, iż w sprawie zainicjowanej wnioskiem H.Ł. zastosowana została prawidłowa wykładnia § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek czego właściwie, w zgodzie z prawem wyznaczono granice obszaru analizowanego poprzez przyjęcie do analizy wskazanej w § 3 ust. 2 ich minimalnej długości.

Sąd podziela poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego najnowszych judykatach, w których - w odniesieniu do działek położonych w oddaleniu od drogi publicznej, w których wjazd odbywać się ma np. poprzez drogę wewnętrzną, bądź odpowiednią służebność drogową - zanegowana została możliwość traktowania jako frontu działki szerokości tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej (por. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1185/21, z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1376/21). W orzeczeniach tych podnosi się, że z legalnej definicji dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz z art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, wynika, że warunki zabudowy co do zasady mogą być ustalone także dla terenu, który nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz dostęp ten jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, albo odpowiednią służebność drogową.

Wówczas może dojść do sytuacji, że albo żadna część działki nie będzie przylegać do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (np. w przypadku zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez odpowiednią służebność drogową), albo będzie przylegać na bardzo krótkim odcinku odpowiadającym szerokości zapewniającej ten dostęp (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie z uwagi na objęcie terenem inwestycji również działki [...], która przylega do drogi publicznej odcinkiem o szerokości 5 metrów). W takiej sytuacji szerokość frontu działki nie stanowi podstawy określenia granic obszaru analizowanego, gdyż z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z wynika, że front działki nie jest wykorzystywany do ustalenia granic obszaru analizowanego wówczas, gdy ustalony na jego podstawie obszar miałby granice bliżej niż 50 metrów od działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem przywołanego orzecznictwa, iż zawarte w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zastrzeżenie, według którego granice obszaru analizowanego nie mogą być wyznaczone w odległości mniejszej niż 50 metrów od działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ma na celu ustalenie adekwatnego obszaru analizowanego także wtedy, gdy nie można w ogóle określić frontu działki w rozumieniu jego § 2 pkt 5, czyli jako części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, albo gdy określony na podstawie tej definicji front działki jest na tyle wąski, że nie może stanowić podstawy do ustalenia adekwatnego obszaru analizowanego (jak w rozpoznanej sprawie, gdzie front ma 5 metrów, co powoduje, że granice obszaru analizowanego znajdowałyby się w odległości zaledwie 15 metrów od granic działki budowlanej).

Z tych względów brak jest podstaw do odstąpienia od literalnego brzmienia § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do oceny prawidłowości motywowania odmowy ustalenia warunków zabudowy okolicznością braku zabudowy sąsiedniej pozwalającej na kontynuację sposobu zagospodarowania wnioskowanego terenu w zgodzie z wnioskiem inwestora w zakresie odległości zabudowy od drogi publicznej, tj. linii zabudowy, jak i stwierdzonego w sprawie braku podstaw do możliwości ustalenia wymagań w tym zakresie niespójnych z zabudową najbliższego sąsiedztwa w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, należy w pierwszej kolejności - celem uporządkowania sprawy - odnieść się do kwestionowanego przez stronę skarżącą wyznaczenia przez organ "tylnej linii zabudowy". Analiza sporządzonej w sprawie w dniu 10 czerwca 2022 r. części graficznej "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" prowadzi do wniosku, iż stwierdzona przez organy obu instancji linia tylna zabudowy stanowi de facto znajdujący się na działce nr [...] uskok będący kontynuacją uskoku linii zabudowy z działki nr [...].

Stwierdzona nieścisłość nazewnictwa nie ma jednak wpływu na prawidłowość ustalenia przebiegu istniejącej na omawianym terenie linii zabudowy, bowiem w rezultacie zastosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wymagającego - w przypadku uskoku linii istniejącej zabudowy - do ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego, zostałyby wskazane - jako wzorzec - występujące w terenie odległości największe (maksymalne), a takie też uwzględnione zostały w analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Konkluzja jest w tym przypadku niezmienna i sprowadza się do braku możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, odpowiadającej tej wnioskowanej przez stronę, w oparciu o dyspozycję § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wynika to z faktu, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej poprzez fragment działki [...], która przylega do drogi publicznej odcinkiem o szerokości 5 m i ten wąski pas pełni funkcję dojazdu do części inwestycyjnej działki, co oznacza, że planowana zabudowa znajdowałaby się w znacznej odległości od drogi publicznej -ul. [...], nie dając się pogodzić z istniejącą wzdłuż tej ulicy linią zabudowy.

Sąd uznał w związku z tym za słuszne stanowisko organu I instancji, iż w takiej sytuacji inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, aprobujące lokalizację inwestycji w miejscu określonym we wniosku, odbywać mogłoby się wyłącznie w trybie § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza taką możliwość, o ile wynika to z analizy. Wójt Gminy rozpatrując wniosek H.Ł. pod kątem możliwości dopuszczenia omawianego odstępstwa, w swej decyzji powołał się z jednej strony na wyniki analizy - jako nie przedstawiające przesłanek do odstępstw, z drugiej zaś strony odniósł się szeroko do względów ładu przestrzennego, jak i walorów krajobrazowych terenu w obszarze analizowanym, mających sprzeciwiać się ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe, w świetle szczególnych uwarunkowań istniejących w niniejszej sprawy, uznać należy za wystarczające uzasadnienie do zaniechania zastosowania w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Sąd uwzględnił przy tym, że organ kształtujący politykę przestrzenną w gminie orzekając w sprawach z zakresu zabudowy obowiązany jest do respektowania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jak i walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) istniejących na danym terenie. Istota unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa wyraża się w konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. II OSK 548/14, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady: po pierwsze zachowanie ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy" oraz po drugie możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Dopiero uwzględnienie tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasad pozwala właściwie odkodować znaczenie regulacji zawartych w rozporządzeniu o nowej zabudowie, w szczególności dotyczących ustalania wybranych parametrów zabudowy.

W rozporządzeniu zamieszczono m.in. stosowne wytyczne odnośnie określania linii zabudowy, przy czym w § 4 ust. 4 przewidziano możliwość odstępstw, definiując przesłankę ich zastosowania warunkiem: "jeżeli wynika to z analizy". Przy uwzględnieniu zasady wykładania wyjątku od zasady (ścisła), niezbędne jest ustalenie, jakiego rodzaju przesłanki mogą przemawiać za stosowaniem dopuszczonych odstępstw, przy czym chodzi o sytuację, gdy zastosowanie sztywnych reguł, zakreślonych przepisami rozporządzenia, nie służyłoby realizacji reguły kontynuacji funkcji i parametrów z uwzględnieniem racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła, zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy ograniczenie dla wynikającej z prawa własności zasady wolności zabudowy nieruchomości podyktowane były m.in. parametrami terenu, jego zabudową na wzgórzu (niezabudowanym), brakiem jakiegokolwiek związku z zastaną zabudową terenu, która koncentruje się wzdłuż dróg publicznych. Podkreślenia wymaga, co odzwierciedla część graficzna "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", że miejsce lokalizacji inwestycji (oddalone kilkadziesiąt metrów od istniejącej linii zabudowy) usytuowane jest, na co wskazują naniesione na części graficznej linie poziomicy, na wysokości około 20 metrów n.p.m. wyższej, aniżeli budynki zabudowy jednorodzinnej zlokalizowane w obszarze analizowanym przy ul. [...]. Z powyższego wynika, że umożliwienie budowy wnioskowanej inwestycji na stanowiącej użytek rolny działce nr [...] prowadziłoby do powstania swoistej dominanty krajobrazowej, której dopuszczenie na zasadzie odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie tylko nie znajdowałoby odzwierciedlenia w wynikach analizy, ale wręcz stałoby w sprzeczności z ciążącymi na organie kształtującym politykę przestrzenną jego ustawowymi obowiązkami.

Nie bez znaczenia dla tego aspektu sprawy pozostają również protesty przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżącej zgłaszane w postępowaniu przed organem I instancji przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w istniejącej linii zabudowy, tj. u podnóża wzgórza, wynikające m.in. z odczuwalnych przez nich negatywnych konsekwencji dokonanych już przez wnioskującą ingerencji na ww. działce. Uwzględnić trzeba, iż stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. rolą organów ustalających potencjalny sposób zagospodarowania terenu jest m.in. ważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, zgłaszanego także w postaci wniosków i uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Sama niedogodność dla właściciela nieruchomości, wobec braku możliwości jej wykorzystania w zakładanym zakresie, nie może być przesłanką dla odstępstwa od reguły uwzględnienia stanu zastanego, poprzez kontynuację funkcji i parametrów zabudowy.

Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). To przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym determinują bowiem po części zakres prawa własności. Nadanie regulacjom normatywnym charakteru takiego charakteru by jako nadrzędny traktowany był interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane, nie służy postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni, prowadząc do faworyzowania określonej grupy właścicieli - tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji, kosztem chaosu w zabudowie. Tymczasem jak to już wskazano wyżej prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia, powinna służyć racjonalnemu wykorzystaniu przestrzeni i kształtowaniu jej estetyki.

Sąd zgadza się nadto ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, iż w warunkach kontrolowanej sprawy, przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i wyliczonym na jego podstawie, wskazanym w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa" oraz w "Wynikach analizy (...)" wskaźniku średnim powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącym 11%, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w § 5 ust. 1, zgodnie z którym omawiany wskaźnik dla nowej zabudowy winien odpowiadać wskaźnikowi średniemu dla obszaru analizowanego.

Co więcej wskaźnik ten dla planowanej inwestycji wynosi 5%, przy zakresie wskaźników dla obszaru analizowanego 7-15%, a zatem pod względem powierzchni zabudowy inwestycja ta nie znajduje swojego odpowiednika wśród nieruchomości położonych w granicach obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wymogu "dobrego sąsiedztwa" jako błędne wskazuje się uznanie, by w przypadku występowania na obszarze analizowanym zabudowy zróżnicowanej co do parametrów, istniała dowolność co do wyboru parametrów, gdy mieszczą się w widełkach pomiędzy krańcowymi spośród występujących lub jakoby możliwe było wyznaczanie parametrów wykraczających poza występujące (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 548/14).

Odnosząc się do jedynego, przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyłomu od obowiązku uwzględnienia wskaźnika średniego, Sąd uznał, iż brak jest podstawy do kwestionowania jego niezastosowania przez Wójta Gminy, jeśli zważy się, iż za odstępstwem tym przemawiać mają wyniki analizy, gdy tymczasem z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika wyłącznie, iż sporny wskaźnik nie pokrywa się nawet ze wskaźnikami granicznymi. Wzmocnieniu tego służy dodatkowo powołanie się przez organ na argumentację przedstawioną uprzednio dla niezastosowania dopuszczenia dla innego, aniżeli dotychczasowa, wyznaczenia linii nowej zabudowy, także tę, która koncentrowała się na wykazaniu braku związku inwestycji z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową.

W konkluzji przedstawionych rozważań stwierdzić należało, iż z omówionych powyżej powodów objęta wnioskiem H.Ł. inwestycja nie realizuje nieodzownego wymogu "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Abstrahując od powyższego podkreślić jeszcze końcowo należy, iż uzasadnienie skarżonej decyzji w znacznej mierze ogranicza się do aprobaty stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i wyrażonego przez tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Go 543/22), co potwierdza tę część zarzutów skargi, które odnoszą się do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymogów procedury administracyjnej. Mimo, iż powyższe stanowi o niedopełnieniu przez organ odwoławczy wymogów stawianych przez ustawodawcę uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i o naruszeniu zasady zaufania, nakazującej każdorazowo wyjaśnienie zasadności przesłanek przyświecających organowi podczas jej załatwienia (art. 11 k.p.a.), co w konsekwencji mogło podważyć zaufanie skarżącej do władzy publicznej (art. 8 k.p.a) to jednak - w kontekście przedstawionych powyżej rozważań Sądu odnoszących się do potwierdzenia się końcowego stanowiska o niespełnieniu przez planowaną inwestycję wymogu z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - stwierdzone naruszenia proceduralne pozostają bez wpływu na ostateczny rezultat sprawy, a tylko taki wpływ - wobec naruszeń przepisów postępowania - dawałby Sądowi podstawę do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia skarżonej decyzji.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.