Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Go 419/23

Uzasadnienie

Decyzją z [...] października 2022 r., nr [...] Burmistrz, powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako k.p.a.), rozpoznając wniosek "R" W.K. sp. jawna, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce o nr ewid. [...], wskazując:

1. 1. ustalenia dotyczące rodzaju inwestycji:

Rozbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, - budowa miejsca gromadzenia odpadów stałych, - budowa 11 miejsc postojowych w tym 2 dla osób niepełnosprawnych ruchowo, - budowa pieszojezdni (na podstawie załącznika tekstowego i graficznego), - realizacja zieleni ozdobnej niskiej i wysokiej, - rozbiórka części betonowego fundamentu znajdującego się w pasie ciągu pieszego, oraz rampy i jej zadaszenia (pod projektowaną rozbudowę mieszkań) -

Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: funkcja mieszkalna wielorodzinna.

1. 2. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

Linia zabudowy: odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, lokalizację projektowanej rozbudowy należy lokalizować zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019, poz. 1065 ze zm; dalej jako r.w.t.).

Szerokość elewacji frontowej: szerokość elewacji frontowej budynku istniejącego patrząc od strony ul. [...], pozostanie bez zmian. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: do 36,3 %. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: we wniosku określono wysokość budynku do okapu ok. 15,09 m, wysokość budynku do attyki klatki schodowej ok, 19,0 m. Wysokości te są wysokościami istniejącymi. Rozbudowywana część budynku winna mieć maksymalną wysokość rozbudowywanej części istniejącej.

Geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych): Geometria dachu pozostaje bez zmian, jako dach płaski o spadkach od części środkowej na zewnątrz o kącie nachylenia do ok. 4°.

Dopuszcza się dach zielony z trasem widokowo-rekreacyjnym i tarasy wyjściowe.

Miejsca postojowe dla samochodów osobowych: należy zapewnić minimalną liczbę miejsc postojowych w ilości 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny. Na działce wnioskowanej przewiduje się zapewnienie 11 miejsc postojowych w tym 2 dla osób niepełnosprawnych ruchowo. Natomiast pozostałą ilość inwestor zapewnia na działce o nr ewid. [...], na podstawie przedwstępnej umowy najmu miejsc postojowych na działce o nr ewid. [...].

Sposób gromadzenia odpadów stałych: odpady stałe gromadzone na utwardzonych miejscach w pojemnikach, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Przewiduje się budowę miejsca gromadzenia odpadów stałych w postaci osłony śmietnikowej z możliwością segregacji śmieci zlokalizowanej na wnioskowanej działce.

1. 3. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:

Przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zamierzona inwestycja nie może swym oddziaływaniem na środowisko i zdrowie ludzi wybiegać poza działkę, oraz nie może być źródłem emisji zanieczyszczeń do atmosfery, gleby oraz promieniowania, drgań i hałasu. - w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest zobowiązany do ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronie gleby, zieleni i stosunków wodnych. Planowana inwestycja realizowana będzie w istniejących budynkach przemysłowych na działce o nr ewid. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów Ba- tereny przemysłowe. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: - zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, - odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Wszyscy biorący udział w jakimkolwiek zakresie w niniejszej inwestycji są obowiązani uwzględnić wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu.

1. 4. Wymogi wynikające z ustawy Prawo wodne oraz ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie ochrony krajobrazowej obejmującej obszar o promieniu 1 km, wskazanym w decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta. Budynek wnioskowany na działce nr [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

1. 5. Wymogi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:

Energia elektryczna z sieci elektroenergetycznej na warunkach i w uzgodnieniu z zarządcą sieci - E sp. z o.o.

Przyłącze wodociągowe i kanalizacja sanitarna zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej określonych przez Z sp. z o.o..

Kanalizacja deszczowa bez zmian, odprowadzenie wód deszczowych z działki [...] następuje przez istniejącą kanalizację deszczową do [...].

Dostęp do drogi publicznej istniejący, bez zmian.

Energia cieplna będzie dostarczana z miejskiej sieci cieplnej - na warunkach określonych w piśmie z [...] czerwca 2020 r. V SA.

1. 6. Ustalenia wymagań dotyczących interesów osób trzecich:

Przy projektowaniu, budowie i użytkowaniu budynku należy zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w tym: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

7. Ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi:

Nie stwierdzono występowania terenów i obiektów jw. wobec powyższego nie stwierdzono potrzeby ustalania dodatkowych, szczególnych warunków zabudowy.

1. 8. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania zaznaczając, iż decyzja została wydana po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak: [...], poprzedniego rozstrzygnięcia Burmistrza z [...] października 2021 r. (znak: [...]). Zgodnie z wytycznymi Kolegium, organ I instancji przeprowadził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji wyjaśnił, że pismem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej WKZ) o uzgodnienie projektu decyzji dla opisanej na wstępie inwestycji. Budynek znajduje się bowiem w gminnej ewidencji zabytków, gdyż jest budowlą powstałą w latach 1920 r. - 1930 r., która pełniła prawdopodobnie podobną funkcję co współcześnie.

W dniu 7 września 2021 r. organ otrzymał maila od pracownika WKZ z prośbą o zmianę w projekcie decyzji zapisów dotyczących formy ochrony zabytków. Zmiany te zostały naniesione. Poprawiony skan projektu decyzji wysłany został mailowo do WKZ, a uzgodnienie dokonało się przez milczącą zgodę z zachowaniem odpowiednich terminów.

Organ I instancji przywołał postanowienie WKZ z [...] marca 2021 r., znak: [...], w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek usługowy na działce o nr ewid. [...]. Oznacza to, że postanowienie odmawiające odnosiło się do innego postępowania administracyjnego dotyczącego tego samego budynku, lecz innej inwestycji. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przedmiotowy budynek jest bowiem położony poza terenem ścisłej ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta, oraz z gminnej ewidencji zabytków nie wynika, żeby ochroną konserwatorską byt objęty cały zespół zabudowy pofabrycznej, a jedynie budynek planowany do rozbudowy.

WKZ [...] grudnia 2021 r. wydał postanowienie uzgadniające dla projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek usługowy na działce o nr ewid. [...], znak: [...].

Dalej Burmistrz wskazał, iż wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Inwestycja realizowana będzie w istniejącym budynku biurowo-produkcyjno-magazynowym. Zgodnie z wnioskiem wjazd na działkę jest istniejący i taki pozostanie po zrealizowaniu inwestycji. Działka nr [...] w liniach rozgraniczających teren inwestycji posiada dostęp do publicznej drogi powiatowej nr [...], przez działkę nr [...] przez istniejący zjazd. Szerokość frontu działki wynosi 8,3 m. Trzykrotność tego parametru to 24,9 m i jest mniejsza od minimalnego zasięgu obszaru analizowanego 50 m. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako r.s.u.w.) przyjęcie 50 m zasięgu obszaru analizowanego nie odzwierciedla faktycznie panujących warunków do tej pory w obszarze analizowanym.

Przy publicznej drodze powiatowej nr [...] znajdują się budynki o różnych funkcjach. Ulica [...] jest arterią, przy której działki zagospodarowane były w przeszłości i obecnie multifunkcjonalnie. Przy ul. [...] dominującą rolę odgrywały do niedawna L SA będące w likwidacji. Oprócz nich wzdłuż ulicy znajdowały się i znajdują nadal budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie kamienicowej, budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe, budynki produkcyjne, budynki biurowe itd. Teren L SA został podzielony a powstałe po podziale działki wraz z zabudowaniami zostały sprzedane różnym podmiotom gospodarczym. Wnioskowany budynek był budynkiem biurowo-produkcyjno-magazynowym L SA, usytuowanym w głębi działki, otoczonym budynkami przemysłowymi i składowymi.

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Zdaniem organu za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku ze względu na fakt, że wnioskowany budynek jest budynkiem istniejącym, który poddany zostanie niewielkiej rozbudowie, relacje kompozycyjno-estetyczne pozostaną niezmienne. Rozbudowa budynku o klatkę schodową, będzie uzupełnieniem już istniejącego układu urbanistycznego. Zdaniem Burmistrza wynika z tego w sposób jednoznaczny, że do naruszenia ładu urbanistycznego nie dojdzie, ponieważ planowana przebudowa i rozbudowa budynku nadal będzie stanowić całość urbanistyczną z zabudową znajdującą się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Natomiast nastąpi zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku.

W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy o następujących funkcjach:

1. – MW - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - działki nr: [...];
2. – MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - działki nr: [...];
3. – U - zabudowy usługowej - działki nr: [...] (budynek biurowy); [...] (budynek biurowy);
4. – P - zabudowy obiektami produkcyjnymi, składów i magazynów - działki nr: [...];
5. – G - zabudowy gospodarczej - działki nr: [...];
6. – KD - tereny dróg publicznych - działka nr: [...];
7. – KDW - tereny dróg wewnętrznych - działki nr: [...];

Działka wnioskowana o nr ewid. [...] posiada pośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej o nr ewid. [...] poprzez działkę o nr ewid. [...] (na podstawie służebności przechodu i przejazdu na działce [...]) poprzez istniejący zjazd.

Budynki mieszkalne wielorodzinny i jednorodzinne znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają bezpośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej o nr ewid. [...], tej samej do której pośredni dostęp posiada działka wnioskowana o nr ewid. [...]. Wnioskowana "rozbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce o nr ewid. [...] położony w [...]", przewiduje zlokalizowanie w nim 40-50 mieszkań. Wnioskowany budynek, jest budynkiem wyjątkowym w formie, zlokalizowanym w industrialnej okolicy. Klimat budynku dyktuje "loftowy" charakter zabudowy i potencjalnego urządzenia wnętrz. Organ podał, że lofty jako zbiór pomieszczeń do zamieszkania urządzane są najczęściej w dawnych pomieszczeniach przemysłowych, na przykład fabrykach lub magazynach. Oznaczać może również mieszkanie o dużej, wysokiej i otwartej przestrzeni, zaprojektowane w stylu industrialnym. Z tego względu, w ocenie Burmistrza, urządzenie w tak wyjątkowym budynku mieszkań jest z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i aktywizacji przestrzeni urbanistycznej jest bardzo pożądane.

W ocenie organu rozbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce o nr ewid. [...] stanowi nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, zachowuje zasadę dobrego sąsiedztwa.

Określając parametry budynku organ wskazał:

1. 1) Linia zabudowy: Rozbudowa istniejącego budynku nastąpi na jego północnej i południowej ścianie. Rozbudowa nie przyczyni się do przybliżenia ścian budynku do frontu działki. Dlatego generalnie bryła budynku i jej usytuowanie pozostanie bez zmian, natomiast przewidywana rozbudowa winna nastąpić na podstawie r.w.t., w związku z powyższym odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy.
2. 2) Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ustalono na podstawie § 5 r.s.u.w. Istniejący wskaźnik na działce wynosi 33%. Po zrealizowaniu inwestycji o rozbudowę o powierzchni 100,0 m2 wskaźnik zwiększy się nieznacznie i wyniesie 37%. Powierzchnia budynku istniejącego wynosi 822,0 m2, powierzchnia rozbudowy 100,0 m2, a powierzchnia działki 2495 m2. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosi 36,3%. Postanowiono wyznaczyć maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy 36,3%.
3. 3) Szerokość elewacji frontowej, ustalono na podstawie § 6 r.s.u.w. Szerokość elewacji frontowej budynku patrząc od strony ul. [...], wynosi 64,86 m i pozostanie bez zmian.
4. 4) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na podstawie § 7 r.s.u.w. We wniosku określono wysokość budynku do okapu ok. 15,09 m, wysokość budynku do attyki klatki schodowej ok. 19,0 m. Wysokości te są istniejącymi. Rozbudowywana część budynku winna mieć maksymalną wysokość części rozbudowywanej.
5. 5) Geometria dachu (kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) ustalono na podstawie § 8 r.s.u.w. Geometria dachu pozostaje bez zmian, jako dach płaski o spadkach od części środkowej na zewnątrz o kącie nachylenia do ok. 4°. Projektowany dach zielony z trasem widokowo-rekreacyjnym i tarasy wyjściowe zachowują dotychczasową geometrię dachu
6. 6) Dostęp do drogi publicznej; istniejący, bez zmian. Działka nr [...] posiada pośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej nr [...] przez działkę nr [...] (służebność przechodu i przejazdu) istniejącym zjazdem.
7. 7) Uzbrojenie terenu; planowane i istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji.
8. 8) Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana inwestycja realizowana będzie w istniejących budynkach przemysłowych na działce nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów Ba- tereny przemysłowe.
9. 9) Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniono z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie ochrony zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ stwierdził również, że zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:

1. a. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922) ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
2. b. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
3. c. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organ stwierdził, że spełnione są wszystkie warunki z art. 61 ust.1 u.p.z.p., w związku z czym nie można odmówić wydania niniejszej decyzji o warunkach zabudowy.

Od decyzji odwołanie wniosła F sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż z danych ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych o numerze [...] nie wynika, że działka oznaczona numerem ewid. [...] położona w [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę o numerze ewid. [...];
2. – naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. art. 77 § 1 k.pa., i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności: a) pominięcie okoliczności, że działki sąsiadujące bezpośrednio z działką oznaczone numerem ewid. [...] były i są wykorzystywane wyłącznie na potrzeby prowadzenia działalności produkcyjnej, b) pominięcie okoliczności, że działka oznaczona numerem ewid. [...] zgodnie z danymi zamieszczonymi w rejestrze gruntów stanowi tereny przemysłowe, c) pominięcie okoliczności, że zgodnie z treścią uchwały nr XLVI/699/2018 Rady Miejskiej z 30 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, działka oznaczona numerem ewid. [...] znajduje się na terenie aktywności gospodarczej oznaczonej symbolem AG;
3. – naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z całkowitym pominięciem ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, dotyczących przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka oznaczona numerem ewid. [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 3, art.

1. 54. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p, § 1, 3 - 9 r.s.u.w., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisy r.s.u.w. stwierdzając, że decyzja organu I nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wniosku inwestor dołączył niezbędny komplet dokumentów. Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust.

3. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 cyt. ustawy, a wyniki tej analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) "w skali 1:1000" (w rzeczywistości na mapie w skali 1:500), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. W celu wykonania analizy wyznaczono obszar wokół terenu objętego wnioskiem, niezbędny do przeprowadzenia analizy i wskazano go na załączniku graficznym do analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w załączniku graficznym, na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego "w skali 1:1000", zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. inwestycja realizowana będzie na działce o nr ewid. [...]. Szerokość frontu działki wynosi 8,3 m - zatem trzykrotność tego parametru to 24,9 m, wobec czego zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. prawidłowo przyjęto zasięg 50,0 m obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.u.w., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (niż średni wskaźnik) w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. W analizowanym obszarze wskaźnik zabudowy wynosi 33%, ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy 36,3 % zwiększy się nieznacznie do wskaźnika istniejącego. Zgodnie z § 6 r.s.u.w. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.s.u.w. Szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku pozostanie bez zmian.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia r.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.s.u.w. Wysokość projektowanej zabudowy ustalono bez zmian w stosunku do wysokości istniejących budynku.

Również geometria dachu pozostaje bez zmian. W toku badania prawidłowo ustalono, że zabudowa projektowana zasadniczo nie odbiega od zabudowy zastanej w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem przedmiotowa inwestycja stanowić będzie akceptowalne uzupełnienie istniejącej zabudowy.

Zdaniem Kolegium organ I instancji wyjaśnił również, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana po uzgodnieniu z właściwymi organami. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca dokonanie uzgodnienia. Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wymóg ten został spełniony.

Ustosunkowując się do zarzutów strony, w ocenie Kolegium zarzuty dotyczące nieprawidłowego sporządzenia analizy są nieuzasadnione, ponieważ analiza została sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia, co zostało omówione w treści uzasadnienia decyzji.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, dlatego też uprawnienia, które przysługują właścicielowi nie mają znaczenia.

Znaczenie ma jedynie zweryfikowanie dostępu przez teren do drogi publicznej. Dostęp ten należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu, co w niniejszej sprawie – w ocenie organu odwoławczego, zostało wykazane.

Kolegium uznało, że w analizowanej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 r.s.u.w. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, w ocenie Kolegium czyni zadość wymogom prawa.

Dalej SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. Organ I instancji zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a., ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Zatem świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ

I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Pismem z [...] maja 2023 r. F sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:

1. 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy pomimo, iż jedyna działka o funkcjach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która uwidoczniona została w obszarze analizowanym (tj. działka o numerze ewtd. [...]) nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej powyżsżą decyzją o warunkach zabudowy, tj. działki o numerze ewid. [...];
2. 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy pomimo, iż z danych ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych o numerze [...] nie wynika, aby działka oznaczona numerem ewid. [...] położona w [...] posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez działkę o numerze ewid. [...];
3. 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności: a) pominięcie okoliczności, że działka oznaczona numerem ewid. [...] zgodnie z danymi zamieszczonymi w rejestrze gruntów stanowi tereny przemysłowe, b) pominięcie okoliczności, że zgodnie z treścią uchwały nr XLVI/699/2018 Rady Miejskiej z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, działka oznaczona numerem ewid. [...] znajduje się na terenie aktywności gospodarczej oznaczonej symbolem AG, c) pominięcie okoliczności, że działki sąsiadujące z działką oznaczoną numerem ewid. [...] były i są wykorzystywane wyłącznie na potrzeby prowadzenia działalności przemysłowej, produkcyjnej i składowej;
4. 4. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy pomimo, iż w ocenie organu II instancji decyzja ta zawiera wady w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
5. 5. naruszenie art. 15 k.p.a. przez:
6. a) zaniechanie ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji oraz ograniczenie się przez ten organ wyłącznie do dokonania weryfikacji treści zaskarżonej decyzji pomimo, iż w ocenie samego organu II instancji przedmiotowa decyzja zawiera wady w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,
7. b) zaniechanie ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza z [...] października 2022 r.;
8. 6. naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie ustosunkowania się przez Kolegium w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, do szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza z [...] października 2022 r.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza nr [...] z [...] października 2022 r., a ponadto domagała się zasądzenia na jej rzecz od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa skarżącej w postępowaniu wywołanym niniejszą skargą według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skarżąca spółka wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z wszelkich dokumentów stanowiących załączniki do niniejszej skargi, a w szczególności dowodu z dokumentów w postaci Mapy nr 1, Mapy nr 2, Mapy nr 3, odpisu z księgi wieczystej nr [...], odpisu z księgi wieczystej nr [...], wyciągu z umowy sprzedaży oraz oświadczenia o ustanowieniu służebności gruntowej z [...] marca 2015 r., Rep. A nr [...], decyzji nr [...] Burmistrza z [...] grudnia 2019 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (znak: [...]), postanowienia o zabezpieczeniu z [...] czerwca 2022 r., sygn. akt [...] wydaneog przez Sąd Rejonowy wraz z zarządzeniem stwierdzającym prawomocność oraz postanowienia o oddaleniu zażalenia wnioskodawcy z [...] października 2022 r., sygn. akt [...], wydanego przez Sąd Rejonowy celem wykazania faktów opisanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi, tj. w szczególności:

1. a) zlokalizowania działki o numerze ewid. [...] na terenie wykorzystywanym dla realizacji funkcji przemysłowych, produkcyjnych i składowych,
2. b) dokonania podziału administracyjnego działki o numerze ewid. [...] na działki o numerach ewid. [...],
3. c) istnienia uprawnienia skarżącej do swobodnego i bezpłatnego korzystania z działki o numerze ewid. [...] w zakresie przejazdu i przechodu poprzez teren tej działki,
4. d) nieujawnienia służebności przejazdu i przechodu poprzez działkę o numerze ewid. [...] ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela/użytkownika wieczystego działki o numerze ewid. [...],
5. e) niemożności ogrodzenia przez wnioskodawcę terenu działki oznaczonej numerem ewid. [...],
6. f) zagrożeń związanych ze zlokalizowaniem na terenie działki oznaczonej numerem ewid. [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2023 r. uczestnik postępowania R W.K. sp. j., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi w całości oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego z [...] października 2023 r., sygn. akt [...] o upadku zabezpieczenia udzielonego postanowieniem Sądu z [...] czerwca 2022 r., w którym nakazano zdemontowanie ogrodzenia wokół działki nr [...].

Jednocześnie uczestnik podniósł, że w niniejszej sprawie analizowany obszar przyjęty przez organy administracyjne był obszarem o minimalnej odległości od przedmiotowej działki. Szerokość frontu działki wynosi 8,3 m. Trzykrotność tego parametru to 24,9 m. Granice obszaru analizowanego wyznacza się natomiast na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 r.s.u.w.). Minimalna odległość jaką mogły przyjąć ograny administracyjne w warunkach niniejszej sprawy wynosiła zatem 50 m i taką właśnie odległość przyjęły.

W tak ustalonym analizowanym obszarze znajduje się działka zabudowana budynkiem o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a zatem takiej samej jakiej dotyczy niniejsza sprawa. Jest to działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...]. Wobec powyższego prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji w ocenie uczestnika postępowania nie budzi wątpliwości.

W dalszej części pisma uczestnik odniósł się do zarzutów skargi. Wyjaśnił między innymi, że wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na tym etapie kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną. Taką funkcję obecnie pełni w ocenie uczestnika działka nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, przez którą aktualnie odbywa się dojazd do drogi publicznej z działki nr [...]. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę.

Na marginesie uczestnik postępowania wskazał, że stosowna służebność w tym zakresie wynika z aktu notarialnego notariusza P.A. z [...] października 2019 r. rep. A nr [...] oraz decyzji burmistrza nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących oznaczenia nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w rejestrze gruntów, sposobu wykorzystania nieruchomości sąsiednich oraz analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uczestnik postępowania wyjaśnił, że są niezasadne, bowiem odnoszą się do okoliczności, które nie stanowią przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uczestnik postępowania podkreślił, że dane ujawnione w rejestrze gruntów pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dane zamieszczone w rejestrze gruntów nie mają natomiast charakteru planistycznego i nie określają przeznaczenia terenu w rozumieniu przepisów planistycznych.

Uczestnik nie zgodził się z wywodami skarżącej dotyczącymi korzystania przez nią z nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa. Nawet jeżeli skarżącej przysługiwałaby służebność przechodu i przejazdu przez działkę [...] (jest to jednak między stronami sporne, a służebność taka nie jest ujawniona w księdze wieczystej), to nie mogłoby to prowadzić do ograniczania uczestnikowi postępowania uprawnienia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca do skargi dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2022 r. wydane w sprawie o sygn. akt [...]. Z treści tego postanowienia skarżąca wywodzi, że działka [...] nie może zostać ogrodzona, co zdaniem skarżącej uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uczestnik postępowania wskazuje, że po pierwsze kwestia możliwości lub nie ogrodzenia działki nr [...] jest bez znaczenia dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie jednak uczestnik postępowania wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. Sąd Rejonowy stwierdził upadek opisanego powyżej zabezpieczenia.

Na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej spółki oraz pełnomocnik uczestnika postępowania "R" W.K. sp.j. z siedzibą podtrzymali stanowisko w sprawie i argumentację zawartą w dotychczas złożonych pismach. Ponadto pełnomocnik wyżej wskazanego uczestnika wskazał, że powództwo dotyczące ogrodzenia zostało wycofane, a ogrodzenie zostało faktycznie rozebrane.

Postanowieniem z [...] października 2023 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe złożone przez stronę skarżącą oraz uczestnika uznając, że przeprowadzenie tych dowodów nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza ustalającej - na wniosek "R" W.K. sp. jawnej - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjno-magazynowego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce o nr ewid. [...].

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz r.s.u.w. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz u.p.z.p. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego r.s.u.w. (Dz.U z 2021 r., poz. 2399), które to akty weszły w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Niniejsza sprawa została bowiem zainicjowana wnioskiem spółki R, który wpłynął do organu w dniu 25 czerwca 2021 r. i niezakończona przed 3 stycznia 2022 r. Stosownie natomiast do art. 4 wsponianej ustawy zmieniającej i § 2 powyższego rozporządzenia do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania, powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż w odniesieniu do terenu objętego wnioskowaną inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren ten ponadto ma dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej (tj. do ul. [...] - działka nr [...]) za pośrednictwem drogi wewnętrznej (tj. działki nr [...]). Pomijając podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz na etapie sądowej kontroli decyzji argumenty na istnienie bądź nieistnienie odpowiednich tytułów prawnych inwestora do wspomnianej powyżej działki, umożliwiających dostęp do drogi publicznej z działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, należy wyjaśnić, że wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na tym etapie kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną.

Taką funkcję obecnie pełni niewątpliwie działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną, przez którą aktualnie odbywa się dojazd do drogi publicznej z działki nr [...]. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2294/19, wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., II OSK 3178/19). Stąd nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi w tym zakresie. Generalnie nie było obowiązkiem organów wydających decyzję o warunkach zabudowy badanie stosunków prawnorzeczowych na terenie objętym inwestycją oraz działkach sąsiadujących. Wobec tego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w tym zakresie.

Bezsporne jest również, iż inwestor uzyskał zapewnienia ze strony podmiotów dostarczających media, gwarantujących dostęp do niezbędnego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Zaznaczyć należy, iż organ mając na względzie konieczność zapewnienia zgodności z prawem decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). uzyskał uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nie zachodzą również okoliczności wyłączające wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Decyzja organu I instancji wraz z analizą urbanistyczną została w niniejszej sprawie przygotowana przez mgr. inż. arch. W.S.-P., tj. osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p., przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1:500 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:500, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p

Zgodnie z § 3 ust. 1 r.s.u.w. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 r.s.u.w.).

Pojęcie frontu działki zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 r.s.u.w. Zgodnie z tym przepisem ilekroć mowa jest o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie wskazuje się, iż nie chodzi tu, więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią. Posłużenie się w definicji frontu działki określeniem "część działki budowlanej" oznacza zatem pewien fragment działki, wyznaczony za pomocą miary długości, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają one do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. Nie chodzi więc o całą granicę działki, czy cały skraj działki, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę, lecz tylko fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14).

W kontrolowanej sprawie działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Wjazd na nią – jak już wspomniano - odbywa się przez działkę nr [...]. Tym samym - mając na uwadze powyższą definicję i zaprezentowaną wykładnię - zasadnie organy przyjęły w niniejszej sprawie, iż szerokość frontu wyznacza ta część działki nr [...], która przylega do działki nr [...] i wynosi ona 8,3 m. Trzykrotność prawidłowo wyliczonej szerokości frontu wynosi zatem 24,9 m, tym samym minimalny obszar analizowany wyznaczony wokół działki zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. wynosi 50 m. I taką przyjęły prawidłowo organy.

W niniejszej sprawie niesporne są wskaźniki samej inwestycji wyznaczone przepisami § 4-8 r.s.u.w., gdyż planowana rozbudowa tylko w niewielkim stopniu zmienia dotychczasowe parametry istniejącego już budynku.

Istota sporu sprowadzała się do oceny czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie zmiany dotychczasowej funkcji.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż zostało tak skonstruowane, że sprowadza do oceny spełnienia warunków formalnych wniosku, prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i przyjętych wskaźników, sporządzenia analizy urbanistycznej i projektu decyzji przez uprawnioną osobę, dokonanych uzgodnień, spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej, czy decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy oraz generalnego stwierdzenia, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W istocie więc organ odwoławczy nie poczynił rozważań odnoszących się do zasadniczej kwestii będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, a mianowicie spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz podniesionych w tym zakresie zarzutów przez skarżącą spółkę. Organ uznaje bowiem, iż skoro analiza urbanistyczna wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wobec tego nie ma podstaw prawnych dla odmowy ustalenia warunków. Jednakże nie przeprowadza oceny prawidłowości tej analizy.

Powyższe stanowi istotną wadę decyzji organu odwoławczego, gdyż brak ustosunkowania się do zasadniczego sporu i zarzutów odwołania stanowi podstawę uchylenia decyzji organu II instancji, narusza bowiem istotę zasady dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zakresem kompetencji organu drugiej instancji (art. 138 k.p.a.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy jest - tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) - związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

Podkreślić należy w tym miejscu, iż analiza urbanistyczna w kontekście spełnienia tego warunku nasuwa szereg wątpliwości. Wprawdzie w obszarze analizowanym znajdują się działki o zabudowie mieszkaniowej, jednakże dwie z nich to działki o zabudowie jednorodzinnej (nr [...]), a tylko jedna w zabudowie wielorodzinnej (nr [...]). Ponadto znajdują się one jednak na obrzeżach obszaru analizowanego (przecina je linia wyznaczająca obszar analizowany). Oczywiście takie ich położenia nie wyklucza ich z analizy, jednakże mając na uwadze szczególne uwarunkowania w niniejszej sprawie (o czym w dalszej części uzasadnienia), nie można pomijać tej okoliczności dokonując oceny kontynuacji funkcji w kontekście istniejącego układu urbanistycznego. Zwrócić również należy, iż jeśli chodzi o jedyną działkę z funkcją całkowicie zbieżną z funkcją nowej inwestycji, tj. działkę nr [...], ta mając na uwadze ujawnioną w analizie powierzchnię zabudowy tej działki (199 m.kw) oraz kamienicowy charakter zabudowy przy ul. [...], mamy do czynienia z budynkiem nieporównywalnie mniejszym do tego objętego wnioskiem, w którym przewiduje się od 40 do 50 mieszkań.

Tak więc działki te różnią się istotnie stopniem oddziaływania i uciążliwości. Oczywiście Sąd nie kwestionuje, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 ustawy Prawo budowlane), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Jednak - w ocenie Sądu - takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji mieszkaniowej", lecz do bardziej szczegółowych jej wykładników.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że funkcję mieszkaniową będzie można przypisać działce zabudowanej domem jednorodzinnym, niewielkim domem wielorodzinnym (np. liczącym cztery mieszkania, który metrażem może się nie różnić od domu jednorodzinnego), jak i blokiem mieszkalnym liczącym kilkadziesiąt czy kilkaset mieszkań.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż pobieżna analiza mapy wskazuje, że teren na którym położona jest działka nr [...] stanowi zwarty kompleks budynków przemysłowych, położony między ul. [...] a [...], który w sposób jednoznaczny wyodrębnia się z reszty obszaru analizowanego o zupełnie innych funkcjach. Kompleks ten ma charakter dominujący w obszarze analizowanym, stanowi co najmniej 90 % jego powierzchni. Takie ukształtowanie tego kompleksu przemysłowego istnieje co najmniej od kilkudziesięciu lat i jego funkcja nadal jej zachowywana, o czym świadczy działalność skarżącej spółki. Podkreślić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red.

Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, s. 510-511). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329). Oczywiście kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, iż w środku kompleksu działek o przeznaczeniu przemysłowym (produkcyjnym) i aktualnie w ten sposób wykorzystywanych, inwestor zamierza na swojej działce stworzyć enklawę o całkowicie innym przeznaczeniu, a mianowicie przekształcić dotychczasowy budynek biuro-magazynowy na budynek wielomieszkaniowy, a więc budynek przeznaczony na stały pobyt ludzi. Niewątpliwie pozostaje on w kolizji z funkcją działek bezpośrednio go otaczających.

W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. określono, iż w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej, a zatem dla ich wyjaśnienia i zastosowania w konkretnej sprawie sięgnąć trzeba do ich znaczenia zawartego w języku specjalistycznym. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym.

Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia. Pojęcie ładu przestrzennego zapisano w ustawie zarówno na użytek tworzenia aktów generalnych, jak i indywidualnych (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2431/12).

Stąd, w ocenie Sądu nie można kierować się automatyzmem przy określeniu nowej funkcji w ten sposób, że w sytuacji znalezienia w obszarze analizowanym na jego obrzeżach działki o tożsamej funkcji, do której dąży inwestor i na tej tylko podstawie wywodzić uprawnienia do takiej samej zabudowy. Trzeba bowiem zawsze uwzględniać szerszą perspektywę uwzględniającą wspomniane powyżej przesłanki dążąc do spójności i zwartości systemu urbanistycznego, zapobiegania powstawaniu relacji niesprzecznych, uwzględniających rozwój lokalny. Niewątpliwie urbanista, a za nim organy w sposób niedostateczny rozważyły kolizyjność planowanej inwestycji z aktualnym sposobem wykorzystania działek bezpośrednio graniczącym z działką nr [...] tworzących zwarty obszar urbanistyczny, prowadzącym do powstania enklawy.

Bez znaczenia natomiast do rozstrzygnięcia sprawy ma treść uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, a studium nie jest aktem prawa miejscowego. Nie może więc studium wywoływać wiążących konsekwencji dla inwestora w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. przez wskazywane w pkt 4 zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy pomimo, iż w ocenie organu II instancji decyzja ta zawiera wady w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Takiej bowiem oceny organ nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie przeprowadził wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności w sprawie, odnosząc się w tym zakresie do zarzutów odwołania. Nie uzasadnił w sposób przekonywujący, iż zmiana funkcji działki objętej wnioskiem nastąpi z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w powiązaniu z przywołanymi powyżej zasadami wynikającymi z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., prowadząc do spójności funkcji i harmonii wyrażającej się w uporządkowanych relacjach przestrzennych, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organ przedwcześnie stwierdził, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunkująca wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) - zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej, dając temu wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów odwołania.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do:

1. - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535.);
2. - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265);
3. - opłaty skarbowej od pełnomocnictw w wysokości 17 zł.