Uzasadnienie
Rada Powiatu [...], powołując się na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. 2024, poz. 107 ze zm.; dalej jako u.s.p.) oraz art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2025, poz. 1338; dalej jako u.d.p.p.w.), podjęła w dniu [...] października 2025 r. uchwałę nr XXV/136/2025 w sprawie uchwalenia "Programu współpracy Powiatu [...] z organizacjami pozarządowymi na rok 2026 (Dz. Urz. Woj. [...]. 2025 r., poz. [...]). W treści załącznika do niej znalazły się m.in. następujące zapisy:
- - § 5 Przedmiotem współpracy jest realizacja zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w zakresie odpowiadającym zadaniom Powiatu,
- - § 18. 1 Program powstał na bazie projektu programu, który był konsultowany z organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie Powiatu [...].
- 2. Przygotowanie Programu objęło realizację następujących działań: 1) opracowano projekt Programu z uwzględnieniem propozycji zadań priorytetowych przedłożonych w lipcu i sierpniu 2025 r. przez organizacje pozarządowe, 2) projekt Programu poddano konsultacjom zgodnie z uchwałą Nr VII/28/2011 Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie określenia sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011r., Nr 29, poz. [...]), w sposób określony w uchwale Nr 63/2025 Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2025 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji projektu "Programu współpracy Powiatu [...] z organizacjami pozarządowymi na rok 2026", 3) treść projektu Programu udostępniono: a) na stronie internetowej Powiatu [...] w Informatorze Organizacji Pozarządowych i Biuletynie Informacji Publicznej, b) na tablicy ogłoszeń w budynku Starostwa Powiatowego w [...], 4) przeanalizowano opinie i uwagi zgłoszone przez organizacje pozarządowe podczas konsultacji, 5) przedłożono projekt Programu oraz wyniki konsultacji Zarządowi Powiatu, 6) informację o przebiegu konsultacji oraz o ich wynikach przedstawiono w sposób określony w ust. 2 pkt 3.
Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w [...]zarzucając jej istotne naruszenie prawa polegające:
- 1) na wskazaniu w § 5 załącznika do uchwały, że Powiat współpracuje z organizacjami w sferze zadań publicznych, wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., a więc wskazaniu w sposób niedostatecznie określony, jaki jest zakres przedmiotowy współpracy pomiędzy Powiatem a podmiotami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, co nie pozwala na jednoznaczne wskazanie zakresu tej współpracy, podczas gdy Powiat nie może realizować wszystkich zadań wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz tylko te, które należą do jego zadań własnych, co winno zostać zastrzeżone w treści uchwały, co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji, gdyż brak odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązku godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego,
- 2) istotne naruszenie prawa polegające na niedokładnym określeniu w § 18 ust. 2 załącznika uchwały informacji o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji, podczas gdy ustawodawca zgodnie z treścią art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. wymaga dokładnego opisu czasu, w jakim te konsultacje zostały przeprowadzone, które podmioty w nich uczestniczyły, jaki wyznaczono im czas na zgłaszanie ewentualnych uwag oraz czy i jakie uwagi zgłoszono i w jaki sposób zgłoszone uwagi wpłynęły na treść podjętej uchwały, wskutek czego rada powiatu nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku podjęcia stosowanej uchwały.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że katalog zadań publicznych określony w art. 4 u.d.p.p.w. ma charakter enumeratywny i taksatywny, przy czym jednocześnie cechuje się znaczną ogólnością i szerokim zakresem przedmiotowym, co jest świadomym i celowym zamierzeniem ustawodawcy, mającym na celu wyznaczenie aksjologicznego i funkcjonalnego obszaru współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Dlatego też odesłanie do art. 4 u.d.p.p.w. nie stanowi uchybienia legislacyjnego, gdyż jest rozwiązaniem systemowo prawidłowym, zapewniającym spójność programu współpracy z ustawowym katalogiem zadań publicznych i eliminującym ryzyko jego nieuprawnionego rozszerzenia lub zawężenia.
Jednocześnie organ podkreślił, że zakres współpracy został dodatkowo zawężony poprzez literalne wskazanie, że dotyczy ona realizacji zadań publicznych "w zakresie odpowiadającym zadaniom Powiatu'', co oznacza ścisłe powiązanie programu z kompetencjami jednostki samorządu terytorialnego wynikającymi z przepisów prawa, tj. w zakresie zadań powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p.
W ocenie organu również drugi z podniesionych zarzutów uznać należy również za chybiony. Zarzut ten pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z treścią uchwały, jak i z właściwą wykładnią art. 5a u.d.p.p.w. Przepis ten wprowadza obowiązek przeprowadzenia konsultacji, jednak nie nakłada na Radę Powiatu obowiązku szczegółowego, kazuistycznego opisywania każdego elementu procesu konsultacyjnego w treści programu. Istotne jest samo przeprowadzenie konsultacji, zaś nie ich rezultat, który nie ma charakteru wiążącego dla organu stanowiącego. Przedmiotowy program współpracy zawiera natomiast szczegółowy opis przebiegu konsultacji, obejmujący wskazanie podstawy prawnej, form ich przeprowadzenia, sposobu udostępnienia projektu oraz analizy zgłoszonych uwag, co w pełni realizuje wymogi ustawowe nałożone na Radę Powiatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl natomiast art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach, przeprowadzonej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. była opisana na wstępie uchwała. Podstawę materialną powyższego aktu stanowił przepis art. 5a u.d.p.p.w., w myśl którego: - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1). - roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
- 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).
W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23). Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnymi i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358).
W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś /w/ T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w.
Zaskarżona uchwała konkretyzuje sposoby działania Powiatu [...] w celu należytego wypełnienia jego ustawowych obowiązków. Jej treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie Powiatu. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące form współpracy Powiatu z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. (§ 6 i nast. uchwały). Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 3 u.d.p.p.w.
w odniesieniu do § 5 załącznika do uchwały, który to przepis dotyczy zakresu przedmiotowego współpracy Powiatu z organizacjami. Wskazany przepis uchwały zawiera jedynie zapis, w myśl którego przedmiotem współpracy jest realizacja zadań publicznych określonych w art. 4 u.d.p.p.w. w zakresie odpowiadającym zadaniom Powiatu. Zakres przedmiotowy to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 u.d.p.p.w. będą realizowane w danej jednostce samorządu terytorialnego w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Ustawodawca w art. 5a ust. 4 pkt 3 u.d.p.p.w. wymaga zatem skonkretyzowania w uchwale, które z zadań wymienionych w art. 4 u.d.p.p.w., w realiach danego Powiatu, będą przedmiotem współpracy.
Należy podkreślić, że przepisy uchwały stanowią bezpośrednią podstawę współpracy Powiatu z organizacjami, stąd też - mając na uwadze proces stosowania uchwały - istotne znaczenie ma skonkretyzowanie wprost w uchwale zagadnienia dotyczącego przedmiotu tejże współpracy. Prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego powinno polegać na wyczerpującym wymienieniu przewidywanego na dany rok zakresu przedmiotowego współpracy. Ma to na celu umożliwienie potencjalnym organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. posiadanie pełnej wiedzy na temat zakresu planowanej na dany rok współpracy (por. wyrok NSA z 13 marca 2015 r., II OSK 2658/14). Przyjęte w kontrolowanej uchwale rozwiązanie, które nie tylko odsyła do art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., ale formułuje kolejne odesłanie do zadań Powiatu, nie spełnia powyższych wymogów. Stanowi ponadto naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji, gdyż brak odpowiedniej określoności przepisów godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora, że w zaskarżonej uchwale nie znajduje się informacja dotycząca przebiegu konsultacji, która odpowiada wymogom określonym w art. 5a ust. 4 pkt 10 in fine u.d.p.p.w. Przy czym zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku organu – nie jest wystarczające dla ważności uchwały jedynie to, że takie konsultacje w rzeczywistości zostały przeprowadzone. Przepis bowiem art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. nakłada obowiązek przeprowadzenie konsultacji, natomiast art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. wymaga, aby informacja o ich przebiegu znalazła się również w treści uchwały. Nie chodzi tylko o odnotowanie, że takie konsultacje się odbyły, ale konieczne jest opisanie jako one przebiegały. Oznacza to, że tylko zamieszczenie w uchwale informacji o przebiegu tych konsultacji będzie wystarczające do stwierdzenia, że rada powiatu wypełniła nałożony na nią obowiązek podjęcia stosownej uchwały w tym zakresie.
Stąd nie byłoby wypełnieniem tego obowiązku jedynie ogólnikowe odesłanie w § 18 ust. 2 pkt 2 załącznika zaskarżonej uchwały do aktów na podstawie, który przeprowadzono konsultacje. Takie sformułowanie nie określa bowiem jak przebiegły konsultacje, a jednie wskazuje według jakiego wzorca (aktu) zostały one przeprowadzone. Zważyć jednak należy, że z § 18 ust. 1 załącznika do uchwały wynika, że program powstał na bazie projektu programu, który był konsultowany z organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie Powiatu [...]. Ponadto program opracowano uwzględnieniem propozycji zadań priorytetowych przedłożonych w lipcu i sierpniu 2025 r. przez organizacje pozarządowe (§ 18 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały). Powyższe zapisy stanowią niewątpliwie informacje o przebiegu konsultacji. Zostały one ponado dopełnione przez § 18 ust. 2 pkt 3 – 6 załącznika do uchwały, które również zawierają elementy procesu konsultacji (m.in. zamieszczenie projektu Programu w Informatorze Organizacji Pozarządowych). W ocenie Sądu powyższe zapisy uchwały są wystarczające dla uznania realizacji obowiązku wynikającego z art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w.
Wobec uznania, że istnieją przesłanki do stwierdzenie nieważności § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, określającej przedmiotowy programu współpracy, akt ten jako niekompletny nie może dalej funkcjonować w obrocie prawnym, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 151/23, D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, WK 2015, s. 125-126).
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.