Uzasadnienie
Rada Gminy [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153) oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 133; dalej jako u.d.p.p.w.), podjęła w dniu [...] listopada 2025 r. uchwałę nr XIX/130/2025 w sprawie rocznego programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2026 (Dz. Urz. Woj. z 2025 r., poz. 2857), w której zawarto m.in. następujące przepisy:
- - § 4 ust. 1 współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami określonymi w art. 3 ust. 3 ustawy opiera się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności.
- - § 5 przedmiotem współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi jest zaspokajanie potrzeb społecznych mieszkańców przez realizacje zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając: 1) istotne naruszenie prawa polegające na określeniu w § 4 ust. 1 uchwały, że współpraca Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami określonymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. opiera się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności, a więc ograniczeniu się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w., podczas gdy zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący gminy winien sformułować w ten sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego (uczestnicy programu) nie miały wątpliwości co do wskazanych zasad współpracy, a więc nieokreślenie zasad współpracy wbrew wynikającemu z treści ustawy obowiązkowi, co stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w.;
- 2) istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu w § 5 uchwały, że Gmina współpracuje z organizacjami pozarządowymi w sferze zadań publicznych, wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., a więc wskazaniu w sposób niedostatecznie określony, jaki jest zakres przedmiotowy współpracy pomiędzy Gminą a podmiotami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., co nie pozwala na jednoznaczne wskazanie zakresu tej współpracy, podczas gdy Gmina nie może realizować wszystkich zadań wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., lecz tylko te, które należą do jej zadań własnych, co winno zostać zastrzeżone w treści uchwały, co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności w wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji, gdyż brak odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązku godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zamieszczenie zasad współpracy w § 4 ust. 1 uchwały realizuje wymóg ustawowy określony w art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. Program współpracy zawiera bowiem jednoznaczne wskazanie zasad, na których opiera się współpraca Gminy z organizacjami pozarządowymi. Ponadto należy zauważyć, że ustawodawca nie określił stopnia szczegółowości, z jakim zasady współpracy powinny zostać opisane w programie współpracy. Brak jest również przepisu nakładającego obowiązek odrębnego definiowania każdej z zasad wymienionych w art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w. Organ w uzasadnieniu powyższego pisma nie odniósł się natomiast merytorycznie do zarzutów dotyczących § 5 zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g.
w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach, była opisana na wstępie uchwała.
Podstawę materialną powyższego aktu stanowił przepis art. 5a u.d.p.p.w., w myśl którego: - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1); - roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).
W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23). Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358).
W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś /w/ T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45).
W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. Zaskarżona uchwała konkretyzuje sposoby działania Gminy [...] w celu należytego wypełnienia jego ustawowych obowiązków. Jej treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie Gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące form współpracy Gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. (§ 6 i nast. uchwały). Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 3 w odniesieniu do § 5 uchwały, który to przepis dotyczy zakresu przedmiotowego współpracy Gminy z organizacjami pożytku publicznego. Wskazany przepis uchwały zawiera jedynie zapis, w myśl którego przedmiotem współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi jest zaspokajanie potrzeb społecznych mieszkańców przez realizację zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. Zakres przedmiotowy to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 u.d.p.p.w. będą realizowane w danej jednostce samorządu terytorialnego w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Ustawodawca w art. 5a ust. 4 pkt 3 u.d.p.p.w. wymaga zatem skonkretyzowania w uchwale, które z zadań wymienionych w art. 4 u.d.p.p.w., w realiach danej jednostki samorządu terytorialnego będą przedmiotem współpracy.
Należy podkreślić, że przepisy uchwały stanowią bezpośrednią podstawę współpracy Gminy z organizacjami, stąd też - mając na uwadze proces stosowania uchwały - istotne znaczenie ma skonkretyzowanie wprost w uchwale zagadnienia dotyczącego przedmiotu tejże współpracy. Prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego powinno polegać na wyczerpującym wymienieniu przewidywanego na dany rok zakresu przedmiotowego współpracy. Ma to na celu umożliwienie potencjalnym organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. posiadanie pełnej wiedzy na temat zakresu planowanej na dany rok współpracy (por. wyrok NSA z 13 marca 2015 r., II OSK 2658/14).
Ponadto przyjęte w kontrolowanej uchwale rozwiązanie zawiera odesłanie do art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., który odnosi się zadań wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, natomiast prawidłowo powinien wskazywać jedynie te, które w rzeczywistości należą do Gminy. Takie sformułowanie przepisu – jak trafnie zarzucił skarżący - stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności wyprowadzaną z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji, gdyż brak odpowiedniej określoności przepisów godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora, co do braku prawidłowego określenia zasad współpracy w § 4 zaskarżonej uchwały, wymaganej przez art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. W zakwestionowanym przepisie organ wskazał, że współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami określonymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. opiera się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności, co stanowi w istocie powtórzenie art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w., zgodnie z którym współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zdaniem Sądu sposób sformułowania przepisu art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. udzielającego delegacji do podjęcia uchwały dopuszcza różne możliwości jego interpretacji. Skoro bowiem roczny program ma,,zawierać zasady współpracy" nie wyklucza to dopuszczalności jedynie ich wymienienia.
Do tego samo pojęcie,,zasad" także może być rozumiane w różny sposób, zarówno jako pewne cechy współpracy, ale też jako określone reguły, sposób działania. Zatem brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że ustawodawca w świetle treści art. 5 a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. wymaga od uchwałodawcy wypełnienia zasad określoną treścią.
W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że w przypadku powyższej delegacji mamy do czynienia z sytuacją, że ustawodawca w ustawie określił zasady współpracy, a jednocześnie nałożył na organ stanowiący jednostki samorządu obowiązek wskazania tych zasad w rocznym programie współpracy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w uchwale faktycznie powinno nastąpić powielenie zasad określonych w art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w. Organ uchwałodawczy nie jest zatem upoważniony do zdefiniowania tych pojęć według własnego uznania. Powstałaby bowiem nieakceptowalna z punktu widzenia spójności systemu prawnego sytuacja, że każdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógłby różnie definiować zasady określone w ustawie (por. P. Staszczyk, U.d.p.p.w. Komentarz, WK 2026, t. 3 do art. 5a, wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2023 r., III SA/Łd 62/23).
Wobec uznania, że istnieją przesłanki do stwierdzenie nieważności § 5 zaskarżonej uchwały, określającego przedmiotowy programu współpracy, akt ten jako niekompletny nie może dalej funkcjonować w obrocie prawny, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 151/23, D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126.) Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.