Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 44/13

Uzasadnienie

W dniu 19 grudnia 2012 r. (data pieczęci nadania w urzędzie pocztowym) Inicjatywa Obywatelska [...] złożyła skargę na postanowienie nr [...] Komisarza Wyborczego z dnia [...] grudnia 2012 r. odrzucającego wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia [...] września 2012 r. (data złożenia w Krajowym Biurze Wyborczym Delegaturze – [...] września 2012 r.) Komisarz Wyborczy został powiadomiony o powstaniu Inicjatywy Obywatelskiej [...] podpisany przez grupę pięciu osób: W.R., S.F., A.B., J.K. i J.P.. W.R. wskazany został jako pełnomocnik w/w inicjatywy.

Komisarz Wyborczy w piśmie z dnia [...] września 2012 r. potwierdził otrzymanie w/w powiadomienia, jednocześnie informując, iż 60-dniowy termin na złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum upłynie w dniu 6 listopada 2012 r.

W dniu 5 listopada 2012 r. o godz. 12.35 pełnomocnik Inicjatywy Obywatelskiej [...] – W.R. złożył Komisarzowi Wyborczemu wniosek w sprawie odwołania Wójta Gminy w drodze referendum przed upływem kadencji. Komisarz Wyborczy potwierdził dokonanie w/w czynności w piśmie z tej samej daty, jednocześnie stwierdzając, iż wykaz z podpisami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum zawiera 58 kart, na których łącznie znajduje się 586 podpisów. Ponadto Komisarz potwierdził, iż do wniosku załączono informację o spełnieniu obowiązku powiadomienia mieszkańców o zamierzonym referendum wraz z uzasadnieniem.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Komisarz Wyborczy powołując się na treść art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88 poz. 985 ze zm., dalej zwanej ustawą) odrzucił wniosek Inicjatora [...]. W uzasadnieniu postanowienia Komisarz wskazał na początku na treść art. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. W myśl art. 12 ust. 5 ustawy liczba mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania ustalana jest na koniec kwartału poprzedzającego złożenie pisemnego wniosku przez inicjatora referendum.

Powołując się na informację Wójta Gminy z dnia [...] września 2012 r., zgodnie z którą w gminie było 5.121 osób uprawnionych do głosowania, objętych stałym rejestrem wyborców, Komisarz podał, iż dla ważności wniosku o przeprowadzenie referendum konieczne było uzyskanie poparcia 513 uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy.

Następnie Komisarz przytoczył treść art. 14 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie imię, nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Komisarz podkreślił, iż wszystkie dane osobowe muszą być kompletne ponieważ służąindentyfikacji osób popierających wniosek i umożliwiają weryfikację złożonego podpisu poparcia. Dodatkowo Komisarz zwrócił uwagę, iż zgodnie z załącznikiem do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (opublikowanej w Monitorze Polskim z 2012 r. z dnia 29 maja 2012 r. pod poz. 353), dane takie jak: imię i nazwisko muszą być podane w pełnym brzmieniu, adres zamieszkania obejmuje: nazwę miejscowości oraz nazwę ulicy, numer domu i mieszkania.

Ponadto według w/w wytycznych brak lub podanie wadliwego numeru PESEL powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie. Z kolei brak podpisu obywatela obok umieszczonych danych oznacza, że poparcie nie zostało udzielone.

Mając na uwadze powyższe Komisarz podał, iż w dniach od [...] listopada 2012 r. upoważnieni przez niego pracownicy Delegatury Krajowego Biura Wyborczego przeprowadzili postępowanie sprawdzające prawidłowość złożonych podpisów poparcia i ich liczbę oraz dokonali weryfikacji złożonych podpisów w bazie Centralnej Ewidencji Ludności PESEL i w stałym rejestrze wyborców gminy. W wyniku przeprowadzenia powyższych czynności Komisarz ustalił, iż na 58 kartach złożono ogółem 587 podpisów, z których 91 nie spełniło wymogów ustawy. W tym jak wskazał organ: 55 podpisów miało wadliwie podany adres, 22 podpisy związane były z wadliwie podanym numerem PESEL, 13 podpisów złożonych zostało przez osoby pozbawione prawa wybierania tj. nie widniały w rejestrze wyborców oraz 1 podpis pozbawiony był własnoręcznego podpisu.

Z uwagi na powyższe Komisarz stwierdził, iż wniosek o przeprowadzenie referendum zawierał uchybienia polegające na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów (zabrakło 17 podpisów). Komisarz uznał wobec tego, iż wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. podlega odrzuceniu zawierając nieusuwalną wadę, przy uwzględnieniu faktu, iż w dniu 6 listopada 2012 r. upłynął termin zbierania podpisów.

Komisarz pouczył stronę o przysługującym jej prawie do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Inicjatywy Obywatelskiej [...] – W.R. osobiście w dniu 5 grudnia 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy).

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w w dniu 19 grudnia 2012 r. – k.

8) pełnomocnik Inicjatywy Obywatelskiej [...] – W.R. złożył skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarga wpłynęła do tutejszego Sądu w dniu 20 grudnia 2012 r. (pieczęć wpływu - k. 4).

Skarżący zaskarżył postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. w całości, wnioskując o jego uchylenie i zobowiązanie Komisarza Wyborczego do podjęcia prawem określonych czynności w celu nadania dalszego biegu sprawie inicjatywy obywatelskiej przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Wójta Gminy. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy poprzez zastosowanie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy i bezzasadne przyjęcie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest możliwości uzupełnienia dostrzeżonych przez organ weryfikujący prawidłowość złożonych list z poparciem dla referendum uchybie,ń polegających na wadliwym wskazaniu adresu oraz wadliwym podaniu numeru PESEL,
2. 2. błąd w ustaleniach faktycznych sprawy na skutek przyjęcia przez Komisarza Wyborczego, że w sprawie nie został spełniony warunek zebrania wystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum i uznanie, ze uchybienia polegające na wadliwym wskazaniu adresu lub numeru PESEL nie podlegają usunięciu w terminie czternastu dni, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy,
3. 3. naruszenie przez Komisarza Wyborczego zasady zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy na skutek bezzasadnego nieuwzględnienia rzeczywistej woli wymaganej przez przepisy prawa mieszkańców Gminy do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania organu zarządzającego gminą wbrew przysługującej mieszkańcom kompetencji co do sposobu rozstrzygania spraw dotyczących wspólnoty lokalnej oraz naruszenie art. 22 ust. 6 ustawy, na skutek uniemożliwienia inicjatorowi referendum uzupełnienia list pomimo podejmowania w tym zakresie działań,
4. 4. nienależyte sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez nieuwzględnienie reguł interpretacyjnych wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia, pominięcie orzeczeń sadowych i doktryny prawnej w zakresie objętym wydanym przez Komisarza postanowieniem.

Zdaniem strony skarżącej Komisarz Wyborczy nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia żadnego istotnego argumentu przemawiającego za przyjęciem, iż istnieją w ramach złożonego wniosku o przeprowadzenie referendum uchybienia niedające się usunąć. W ocenie skarżącego braki na jakie wskazał w zaskarżonym postanowieniu organ podlegają uzupełnieniu, gdyż w istocie tylko brak podpisu stanowi brak nieusuwalny, ale nie stanowią go brak adresu czy numeru PESEL. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu znaczną lakoniczność i dowolność.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Komisarz zwrócił uwagę, iż skarżący nie podważa zasadności zakwestionowania przez organ 91 podpisów złożonych na kartach a jedynie podnosi, że został pozbawiony możliwości usunięcia stwierdzonych uchybień. Odnosząc się do zarzutów skargi Komisarz uznał je za nieuzasadnione. Komisarz podkreślił, iż określony w treści art. 14 ustawy termin 60 dni na zebranie podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organustanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć wniosek jest terminem nieprzekraczalnym, prekluzyjnym, który nie może być przedłużany ani przywracany. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał Komisarz, termin ten upływał z dniem 6 listopada 2012 r., tymczasem wniosek złożony został w dniu 5 listopada 2012 r., a ewentualne uzupełnienie braku wymaganej liczby podpisów poparcia byłoby możliwe wyłącznie w ramach w/w 60-dniowego terminu.

Za całkowicie nieuzasadniony uznał organ zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy, wskazując że skoro z ust. 5 cyt. przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż przepisu ust. 3 nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek chyba, że nie upłynął jeszcze wcześniej wskazany termin 60 dni.

Komisarz ponownie wskazał na brzmienie art. 14 ustawy i jego interpretację która jego zdaniem nakazuje przyjąć, iż wszystkie dane osobowe określone w w/w przepisie tj. imię, nazwisko, adres zamieszkani, i numer PESEL są istotne i muszą być kompletne, gdyż służą indentyfikacji osób popierających wniosek, ułatwiając weryfikację udzielonego poparcia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Komisarz wskazał, iż wola i prawo wyborców do przeprowadzenia referendum gminnego mogą być realizowane wyłącznie zgodnie z przepisami ustawy, zaś rolą organów wyborczych jest nadzór nadprzestrzeganiem prawa wyborczego.

Ponadto Komisarz wskazał, iż przedstawione przez niego stanowisko jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sadów administracyjnych. Jednocześnie Komisarz dodał, iż znane jest mu stanowisko zawarte w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 31 sierpnia 2011 r. (III SW 10/11), ale jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. (II SA/Op 259/12) sąd orzekający nie jest związany ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu tego postanowienia, gdyż dotyczyło ono inne sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r. reprezentujący stronę skarżącą pełnomocnik profesjonalny podtrzymał dotychczasowe żądania skarżącego i wyrażoną przez niego argumentację. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego dodał, iż obowiązkiem zaskarżonego organu było wezwanie inicjatorów referendum do uzupełnienia braków poprzez uzupełnienie adresów i numerów PESEL mieszkańców bowiem tylko przy jednym nazwisku osoby popierającej wniosek o przeprowadzenie referendum zabrakło podpisu.

Z kolei obecny na rozprawie Komisarz Wyborczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając, iż określony w art. 14 ustawy termin 60 dni na zebranie podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego jest terminem prekluzyjnym prawa materialnego, niepodlegającym przywróceniu wobecczego po jego upływie nie ma możliwości uzupełnienia braków formalnych zgłoszonego wniosku. Zwrócił uwagę, iż skarżący złożyli wniosek na jeden dzień przez upływem 60-dniowego terminu. Jednocześnie dodał, iż wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej kierowane do komisarzy wyborczych mają moc obowiązującą w związku z brzmieniem art. 161 Kodeksu wyborczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy Sąd musiał rozstrzygnąć problem, czy skarga została złożona z zachowaniem terminu dla jej wniesienia. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie i za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Organ, do którego wpłynęła skarga zobowiązany jest w terminie 30 dnia od dnia jej wniesienia przekazać ją sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Natomiast art. 83 §3 p.p.s.a. określa, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.

Art. 26 ust.1 ustawy z dnia 15 września 2000 r o referendum lokalnym (Dz.U Nr 88 poz. 985 z póź.zm.) stanowi, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Przytoczyć także trzeba art. 9 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21 poz. 112), który to z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym ma zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o referendum – iż stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu wyborczego – który stanowi, że ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku – należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie albo kapitanowi statku.

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane było orzecznictwo wojewódzkich sadów administracyjnych (postanowienieWojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 614/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1865/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 615/12) przyjmujące, iż art. 9 ust. 1 kodeksu wyborczego stanowi lex specialis w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wobec czego o zachowaniu terminu do wniesienia skargi do sądu decyduje data złożenia pisma w sądzie, a nie data jego nadania w urzędzie pocztowym.

Stanowiska tego w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił z następujących powodów.

Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym stanowi, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Analiza normatywna tej regulacji prowadzi do wniosku, że skarga do sądu przysługuje wyłącznie na postanowienie odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum inicjatorowi oraz że skargę wnosi się do sądu. Oznacza to, że skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez konieczności jej wnoszenia za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. I tylko, w ocenie sądu, w tej mierze stanowi ten przepis lex specialis w stosunku do art. 54 § 1 p.p.s.a. Podyktowane jest to koniecznością szybkiego i sprawnego rozpatrzenia przedmiotu sprawy ważnego zarówno dla organu jednostki samorządu terytorialnego, jak i mieszkańców gminy.

Natomiast powołując się na wykładnię systemową oddanie pisma zaadresowanego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Stanowi tak art. 83 § 1 p.p.s.a. Taką samą zasadę ustanawiają przepisy rangi kodeksowej a mianowicie - art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 124 Kodeksu postępowania karnego, art. 165 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, art.12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej.

Zauważyć należy, iż przepis art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym ani art. 9 ust. 1 Kodeksu wyborczego nie precyzuje, iż skargę na postanowienie komisarza o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum składa się bezpośrednio w sądzie. Stąd nie można w tej mierze stosować wykładni gramatycznej, lecz wykładnię systemową obowiązującą w polskim systemie prawnym.

Dlatego to Sąd uznał, iż nadanie przez inicjatora referendum w polskiej placówce pocztowej skargi zaadresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie w dniu 19 grudnia 2012 r., a więc w ostatnim dniu upływu czternastodniowego terminu dla jej wniesienia, należało uznać za wniesioną w terminie i rozpatrzyć ją merytorycznie.

Skarga okazała się niezasadna.

W przypadku referendum przeprowadzonego z inicjatywy mieszkańców, po poinformowaniu przez inicjatora o przedmiocie referendum dochodzi do wstępnej weryfikacji zasadności inicjatywy referendalnej przez wspólnotę. Gdy inicjator uzyska akceptację dla swojej inicjatywy przez mieszkańców uprawnionych do głosowania dochodzi do prawnego legitymizowania inicjatywy referendalnej w przedmiocie przyszłego referendum.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o referendum lokalnym inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informację o przedmiocie zamieszonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również:

1/ nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli, 2/nazwę i adres siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna.

Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na kracie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL, a dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Tak precyzyjnie sformułowane w ustawie wymogi formalne maja na celu zapobieżenie manipulacjom i nadużyciom procedur referendalnych do partykularnych celów, czy wprowadzeniu mieszkańców w błąd co do okoliczności mających znaczenie dla ich decyzji o poparciu inicjatywy referendalnej. Chodzi przecież o zagwarantowanie prawidłowego, rzetelnego korzystania z uprawnień i realizowanie normatywnych obowiązków przez podmioty uczestniczące w przeprowadzeniu referendum /patrz - E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego. Łódź 2002 s. 182/.

Państwowa Komisja Wyborcza w uchwale z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2012 poz. 353) wyjaśniła w pkt 13, że badając spełnienie wymogów formalnych dotyczących złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, komisarz wyborczy lub osoba przez niego upoważniona sprawdza, czy:

1. - imię i nazwisko podano w pełnym brzmieniu /a nie np. pierwszą literę imienia/,
2. - adres zamieszkania obejmuje: nazwę miejscowości /miasta, wsi, osady/, nazwę ulicy i numer domu oraz numer mieszkania.

Podanie kodu pocztowego nie jest konieczne. W miejscowościach, w których nie ma ulic konieczne jest wskazanie numeru domu /posesji/. Podanie numeru lokalu dotyczy tylko budynków wielomieszkaniowych. Brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie. Za prawidłowo udzielone poparcie należy uznać, gdy zamiast wskazania pełnego brzmienia nazwy miejscowości w rubryce " adres zamieszkania" popierający posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznie rozumianym skrótem nazwy, jeżeli inne dane dotyczące adresu zamieszkania /nazwa ulicy, nr domu, numer lokalu/ zostały podane zgodnie z wymaganiami. Za prawidłowo udzielone poparcie uznaje się podpis obywatela, który zamiast dokładnego adresu zamieszkania w rubryce na to przeznaczonej postawi znak odnośnika do adresu wskazanego w pozycji bezpośrednio wyżej umieszczonej w wykazie podpisów, jeżeli osoby wymienione w tych pozycjach noszą to samo nazwisko, co wskazywałoby, iż są członkami rodziny wspólnie zamieszkałymi pod tym samym adresem,

1. - podany został numer ewidencyjny PESEL; brak wskazania tego numeru lub podanie numeru wadliwego powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie,
2. - obok danych umieszczono podpis obywatela: brak podpisu oznacza, że poparcie nie zostało udzielone.

Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej zawierające wytyczne i wyjaśnienia dla innych organów państwowych i samorządowych nie stanowią wprawdzie źródła prawa powszechnie obowiązującego, nie oznacza to jednak, by pozbawione były jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Stanowią niewątpliwie pomocniczą dyrektywę dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych i referendalnych i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni zasad i trybu funkcjonowania instytucji demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego wytyczne wydawane przez Państwową Komisję Wyborczą są wiążące dla komisarzy wyborczych i komisji wyborczych niższego stopnia (...), zatem całkowite pominięcie ich treści prowadziłoby do pewnej sprzeczności.

W przedmiotowej sprawie wg informacji Wójta Gminy liczba mieszkańców tej Gminy uprawnionych do głosowania i objętych stałym rejestrem wyborczym wynosiła 5.121 co oznacza na podstawie art. 4 pkt. 1 ustawy o referendum lokalnym, iż 10 % uprawnionych do głosowania dla przyjęcia ważności wniosku o przeprowadzenie referendum wynosiła 513. Złożono 587 podpisów na 58 kartach. Z czego w 91 podpisów nie spełniało wymogów ustawy, w tym z powodu:

1. 1) wadliwego podania adresu poprzez brak podania miejscowości zamieszkania – 30 podpisy (k. 39 p. 6, k.31 p. 4-15, k. 25 p. 14, k. 24 p. 6-15, k. 15 p. 7, 8, k. 10 p. 15, k. 7 p. 3, k. 2 p. 6, 15),
2. 2) wadliwego podania adresu poprzez brak podania numeru domu/mieszkania –24 podpisy (k. 57 p. 1-4, k.51 p. 1,2, k. 41 p. 2, k. 38 p. 3, k. 37 p. 6, 11, k. 36 p. 15, 32 p. 15, k. 28 p. 14,15, k. 20 p. 14, k. 13 p. 2,4,5,6,9, k. 9 p. 1,2, k. 4 p. 1, k. 2 p. 3),
3. 3) wadliwego podania adresu z powodu nieczytelności adresu – 1 podpis (k. 14 p. 3), 4) wadliwego podania numeru PESEL - 22 podpisy,
4. 5) braku prawa wybierania bowiem osoby te nie figurują w rejestrze wyborców gminy – 13 podpisy,
5. 6) braku podpisu osoby udzielającej poparcia -1 podpis.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego za zgodne z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zebrana przez inicjatora referendum liczba prawidłowo złożonych podpisów mieszkańców uprawnionych do głosowania nie była wystarczająca do uruchomienia procedury referendalnej, gdyż nie przekroczyła wymaganych art. 4 pkt 1 ustawy 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania tj. 513. Prawidłowo złożonych podpisów było bowiem 496.

Wskazać należy, iż co prawda na gruncie polskiego prawa brak jest legalnej definicji,,prawidłowo złożonego podpisu", jednakże ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, wskazuje na konieczność wyinterpretowania w/w pojęcia na podstawie treści przepisów art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym. Wykładania cyt. przepisów prowadzi do wniosku, iż za,,prawidłowo złożony podpis" nie można przyjąć tylko i wyłącznie własnoręcznego podpisu, o którym mowa w art. 14 ust. 4 ustawy. Wśród danych zbieranych na kartach przez inicjatora referendum znajduje się bowiem nie tylko sam podpis, ale także inne dane: nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer PESEL, a dopiero dane te potwierdzane są własnoręcznym podpisem.

Tym samym podpisy, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nie mogą oznaczać jedynie podpisów sensu stricto. Jak słusznie wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozróżnienie podpisu i danych osobowych podpisującego dotyczy sfery językowej i nie można przypisać mu decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia,,prawidłowo złożonego podpisu". Niewątpliwie podpis i dane osobowe są elementami ze sobą powiązanymi i współistniejącymi, a uchybienia dotyczące któregokolwiek z tych elementów skutkują uznaniem podpisu na nieprawidłowo złożony. Interpretacja taka związana jest przede wszystkim z celem jakie przedmiotowy podpis spełnia, a mianowicie stanowi on wyraz poparcia dla podjętej inicjatywy przeprowadzenia referendum, a osoba je składająca musi być w związku z tym możliwa do zidentyfikowania.

W związku z tym sam podpis, a także niepełne dane (imię, nazwisko, numer PESEL czy też dokładny adres zamieszkania), uznać należy za niewystarczające do takiej identyfikacji (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2006 r. II OSK 1044/06, z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 1544/08, z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2467/12 z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 281/12).

Dokonując wskazanej powyżej interpretacji za uzasadnione uznać należało zatem stanowisko Komisarza Wyborczego, iż po upływie oznaczonego w art. 14 ust. 1 ustawy terminie 60 dni na zebranie wymaganej liczby podpisów, brak jest możliwości usunięcia uchybień dotyczących złożonych na kartach podpisów, w tym w zakresie uzupełnienia danych osobowych, mieszkańców, którzy udzielili poparcia inicjatorowi referendum. Zatem z upływem w/w terminu braki te są nieusuwalne. W konsekwencji zgodnie z treścią art. 22 ust. 5 ustawy brak jest możliwości zastosowania ust. 3 cyt. artykułu, który zezwala Komisarzowi wyborczemu na zwrócenie inicjatorowi referendum lub jego pełnomocnikowi wniosku zawierającego uchybienia i wyznaczenie czternastodniowego terminu do ich usunięcia.

W konsekwencji przyjąć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Komisarz Wyborczy nie był uprawniony do zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy i zwrócenia skarżącemu wniosku celem jego uzupełnienia w terminie 14 dni zważając na okoliczność, iż złożony wniosek zawierał właśnie braki dotyczące niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów. Przy czym zauważyć należy, iż przedmiotowy wniosek złożony został na dzień przed upływem 60-dniowego terminu na jego złożenie tj. 5 listopada 2012 r., a w/w termin upływał 6 listopada 2012 r., zatem usunięcie uchybienia przez skarżącego nie było praktycznie wykonalne.

Z powyższych względów Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił skargę w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a.

Zdanie Odrębne

V O T U M S E P A R A T U M

Zdanie odrębne sędziego Marka Szumilasa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2013 roku, w spr. II SA/Go 44/13.

W moim przekonaniu skarga pełnomocnika inicjatora referendum W.R. powinna zostać odrzucona przez Sąd z następujących przyczyn:

W kontrolowanej sprawie skargę wniesiono na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia [...] grudnia 2012 roku, wydane na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 roku - O referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 roku, nr 88, poz. 985 ze zm.) nazywanej dalej "ustawą", odrzucające wniosek inicjatora referendum w sprawie odwołania Wójta Gminy przed upływem kadencji.

Zagadnienie referendum lokalnego zostało uregulowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 170 Konstytucji stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzenia referendum określa ustawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy, z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Inicjator referendum powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (art. 12 ust. 1 ustawy). W myśl natomiast art. 18 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1.

W kontrolowanej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego pochodził od grupy uprawnionych do głosowania mieszkańców Gminy. Grupa ta pismem z dnia [...] listopada 2012 roku złożyła wniosek o przeprowadzenie referendum, do którego dołączyła 58 kart poparcia zawierające 586 podpisów mieszkańców popierających inicjatywę.

Przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, że komisarz wyborczy odrzuca wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym stwierdził niedające się usunąć uchybienia, a także, jeśli inicjator referendum nie wywiązał się z obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 3. Komisarz Wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum lub odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia jego złożenia (art. 24 ustawy). Komisarz Wyborczy w nie uchybił powyższemu terminowi. Albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [...] grudnia 2012 roku. Odbiór postanowienia w dniu 5 grudnia 2012 roku potwierdził pełnomocnik Inicjatora Referendum.

Sąd rozpatrując zasadność skargi, w pierwszej kolejności zobowiązany jest jednak dokonać kontroli prawidłowości jej złożenia.

Stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a zgodnie z treścią art. 54 § 1 wyżej cytowanej ustawy, wniesienie skargi odbywa się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jednocześnie w myśl art. 83 § 3 p.p.s.a. oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.

W tym miejscu należy wskazać, że ustawa o referendum lokalnym określa zasady i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego (art. 1 ust. 1), nie precyzuje jednak kwestii proceduralnych dotyczących zaskarżenia orzeczeń wydanych w toku postępowania przez organy wyborcze. Ustawa w zakresie nieuregulowanym odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 roku, nr 21, poz. 112 z późn. zm.).

Podzielam poglądy i wywody zawarte we wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 roku w spr. IV SA/GL 614/12, że, kodeks wyborczy zawiera szczególne regulacje dotyczące sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi (art. 9). Istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej skargi ma treść art. 9 § 1, zgodnie z którym ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku.

W tym miejscu wskazać należy, że wyżej cytowany przepis wiąże początek biegu terminu do wniesienia skargi z dniem złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Regulacja ta stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Można na tej podstawie dojść do dwóch wniosków. Po pierwsze, że art. 9 § 1 rozszerza krąg podmiotów, za których pośrednictwem można złożyć skargę, nie będzie miał wobec tego zastosowania art. 54 § 1 p.p.s.a. zobowiązujący do wniesienia skargi za pośrednictwem organu.

Po drugie, co jest kluczowym zagadnieniem w sprawie, art. 9 ustawy wykluczył możliwość zachowania terminu poprzez oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub polskim urzędzie konsularnym, przewidzianą w powołanym wyżej art. 83 § 3 p.p.s.a.. Świadczy o tym wykładnia celowościowa art. 9 § 1 ustawy kodeks wyborczy, który nie ustanowił równorzędności skutków nadania pisma pocztą i złożenia go w sądzie, organie wyborczym, urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Wprawdzie należy mieć na uwadze, że literalne odczytanie przepisu art. 9 § 1 kodeksu wyborczego może budzić wątpliwości, jednakże w sytuacji gdy wykładnia językowa nie przynosi oczekiwanych rezultatów należy zastosować inne rodzaje wykładni, celowościową, systemową lub historyczną. Wykładnia gramatyczna ma bowiem pierwszeństwo tylko wówczas, gdy rozumienie przepisu nie budzi wątpliwości, a wynik tej wykładni nie pozostaje w sprzeczności z rezultatami innych metod interpretacji tekstu prawa. W mojej ocenie wykładnia i interpretacja art. 9 § 1 nie pozwala na przyjęcie, by nadanie skargi pocztą było równoznaczne z jej złożeniem bezpośrednio w sądzie.

Nie można również pominąć faktu, że w art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego użyto zwrotu "złożenie skargi" – (związanego dokonaniem tej czynności bezpośrednio u jej adresata), w odróżnieniu od art. 53 p.p.s.a., który posługuje się wyłącznie zwrotem "wniesienie skargi".

Moim zdaniem ratio legis regulacji art. 9 § 1 jest przyspieszenie trwania obiegu korespondencji (w tym skarg) z uwagi na charakter spraw związanych z wyborami i referendum. Należy przyjąć, iż racjonalny ustawodawca przepisem o charakterze szczególnym wykluczył możliwość zachowania terminu przez nadanie skargi w urzędzie pocztowym. W przeciwnym razie miałyby wprost zastosowanie art. 83 § 3 p.p.s.a.(zobacz wyroki: Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 roku w spr. II OSK 2467/12, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 1 czerwca 2012 roku w spr. III SA/Kr 665/12, w Poznaniu z dnia 4 października 2012 roku w spr. II SA/Po 691/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 roku w spr. II SA/Wa 1865/12 oraz Maciej P. Gąpski – Udział sądów w procedurze przeprowadzania referendum lokalnego w Samorząd Terytorialny zeszyt 7-8 z 2012 roku).

W mojej ocenie ustawa o referendum lokalnym jest regulacją odrębną, kompleksowo regulująca przeprowadzanie referendum lokalnego z powyższym odesłaniem do kodeksu wyborczego. Z tej przyczyny przepisy innych ustaw o charakterze proceduralnym jak kodeks postępowania administracyjnego, przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kodeks postępowania cywilnego nie znajdują zastosowania w omawianej ustawie. Tym samym powołane wyżej przepisy art. 53 § 1, 54 § 1, 83 § 3 p.p.s.a. nie zostały recypowane zarówno przez ustawę o referendum lokalnym jak również kodeks wyborczy.

Identyczne stanowisko w omawianej kwestii, mianowicie czy złożenie skargi dotyczącej postępowania wyborczego (referendum) w urzędzie pocztowym jest równoznaczne ze złożeniem w sądzie, wyrażały sądy administracyjne w poprzednim stanie prawnym, zaś powyższy pogląd stanowi kontynuację wcześniejszego.

Aktualne brzmienie art. 1 ust 2 ustawy o referendum lokalnym zostało nadane przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z dnia 31 stycznia 2011 r.). Przepisy ustawy weszły w życie z dniem 1 sierpnia 2011 roku. Przed ta datą wskazany wyżej przepis miał treść: "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 1998 roku, nr 95, poz. 602 i nr 160, poz. 1060). Tryb wnoszenia skargi regulował przepis art. 205 ust. 1 tejże Ordynacji w myśl którego: Ilekroć w ustawie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi lub odwołania do sądu albo organu wyborczego, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi lub odwołania w sądzie lub organowi wyborczemu. W istocie swojej treść tego przepisu, w omawianej kwestii, jest identyczna z treścią obowiązującego aktualnie art. 9 § 1 kodeksu wyborczego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wydawanym w obowiązującym przed dniem 1 sierpnia 2011 roku stanie prawnym wskazywano, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Ten tryb wnoszenia skargi ma zastosowanie w każdym przypadku, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Jednak przepis art.205 ust.1 ustawy - Ordynacja wyborcza jest przepisem obowiązującym, który nie został zmieniony albo uchylony później wprowadzonymi przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też, w stosunku do przepisów tej ostatniej ustawy stanowi on normę szczególną (lex specialis). Przepis ten jako norma szczególna wyprzedza w tym zakresie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z art. 205 ust. 1 Ordynacji samorządowej wynikało, że termin do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy był zachowany, jeżeli przed upływem terminu skarga zostanie złożona, co jest równoznaczne z tym, że przed końcem tego terminu skarga powinna być złożona w urzędzie gminy (w godzinach urzędowania urzędu gminy).

Powołany przepis to przepis szczególny, który wyłącza możliwość zachowania terminu poprzez oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2011 roku w spr II OZ 566/11 i z dnia 27 lipca 2011 roku w spr. II OSK 1592/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 lutego 2004 roku w spr. II SA/Sz 47/04, Kazimierz Czaplicki – komentarz do art. 205 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w: Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz. Suplement; podobnie postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 26 stycznia 2007 roku w spr. I ACz 60/07).

Jak wynika z akt administracyjnych postanowienie Komisarza Wyborczego zostało doręczone pełnomocnikowi Inicjatorów Referendum w dniu 5 grudnia 2012 roku, co jest faktem przyznanym w skardze. Stosownie do dyspozycji zawartej art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, na postanowienie komisarza wyborczego odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zatem, w rozpatrywanej sprawie, termin do wniesienia skargi w sądzie upłynął z dniem 19 grudnia 2012 roku.

Pismo zawierające skargę zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu 19 grudnia 2012 roku (karta 8 akt sądowych). Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga została wniesiona, jak wynika z pieczęci biura podawczego Sądu, w dniu 20 grudnia 2012 roku (karta 4 akt), zatem po upływie ustawowego terminu.

Kierując się powyższymi przepisami, badając terminowość skargi, Sąd powinien był uznać, że została ona wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia i w konsekwencji tego, powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucić skargę.