Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Z.P. złożyła wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr 10a mieszczącego się w budynku położonym przy ul. [...], na warunkach określonych w uchwale Rady Miasta. Z.P. jest najemcą ww. lokalu na podstawie umowy najmu z dnia [...] października 1998 r., zawartej na czas nieokreślony.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta, pismem z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...], wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość nie jest przeznaczona do sprzedaży i pierwszeństwo w jego nabyciu zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), może być realizowane tylko w przypadku zbywania nieruchomości, w związku z powyższym pozostaje wnioskodawcy prawo do najmu zgodnie z umową najmu.
W dniu [...] kwietnia 2010 r. A.P. i Z.P. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Prezydenta Miasta pismo, wskazując, iż jest to odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] (pismo podpisał jedynie A.P.). Zdaniem A.P. i Z.P. naruszono elementy formalne decyzji, zarzucając brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ([...]), na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. z powodu braku możliwości jego zaskarżenia.
Kolegium wyjaśniło, iż przepis art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a w przedmiotowej sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna, która mogłaby być przedmiotem odwołania. Ponadto organ wskazał, iż sprawa której dotyczy pismo-skarga A.P. i Z.P. ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny, a pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. nie można traktować jako decyzji administracyjnej, gdyż jego przedmiotem nie jest sprawa indywidualna, która winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej.
Jednocześnie Kolegium poinformowało, iż wyjaśnienia Prezydenta Miasta w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokalu mieszkalnego na dz. oznaczonej nr ewid. [...] nie podlegają regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia w drodze odwołania pism (wyjaśnień, informacji, zawiadomień) organów kierowanych do podmiotu występującego z wnioskiem w sprawie dotyczącej stosunków cywilnoprawnych.
Pismem z dnia [...] czerwca 201Or. r. Z.P. i A.P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 w związku z art. 104 i art. 107 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. nie jest decyzją administracyjną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty tożsame z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).
Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności uznać należy, iż postanowienie to nie uchybia prawu, zaskarżonemu postanowieniu nie można bowiem postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- dalej jako "kpa", którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazany przepis stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.
Wymienionym powyżej pismem Prezydent Miasta odpowiedział na wniosek skarżącej Z.P. w przedmiocie zgłoszenia chęci wykupu najmowanego przez nią lokalu przy ul. [...]. Prezydent stwierdził, iż ww. nieruchomość nie jest przeznaczona do sprzedaży i wobec tego skarżąca nie może skorzystać z prawa pierwokupu.
W pierwszej kolejności nie należy tracić z pola widzenia faktu, iż sprawy związane z najmem lokali, w tym kwestii związanych z ich sprzedażą, czy użytkowaniem regulują przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r. Nr 16 póz. 93 ze zm.) i w związku z tym mają one charakter cywilnoprawny. Ponadto sprawy najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminną, chociaż rozpatrywane są przez organy wykonawcze gminy, jakim jest prezydent miasta czy wójt gminy, to jednak organy te nie występują w tej sprawie w roli organów administracji publicznej, lecz jako reprezentujący gminę będącą właścicielem lokalu. Występują zatem, jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 Nr 43 poz. 296 ze zm.), do właściwości sądu powszechnego.
Procedura bezprzetargowego (jak i przetargowego) zbywania nieruchomości, które stanowią własność gminną należy do sfery prawa cywilnego. Na uwagę zasługuje uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r. (sygn. akt l OPS 1/09, LexPolonica nr 2057823), w której Sąd ten orzekł, iż "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego.
Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.".
Wyżej wymienionymi ograniczeniami w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów są ograniczenia przewidziane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa ta bowiem reguluje procedurę przetargową sprzedaży nieruchomości gminnych oraz wyjątki od tej procedury w postaci zasady pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez dotychczasowych najemców.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis ten reguluje więc tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 4 ww. ustawy, osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z kolei po myśli art. 35 ust. 1 cyt. ustawy właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu.
Wobec powyższego, aby najemca mógł skorzystać z przysługującego mu prawa pierwszeństwa nabycia najmowanej nieruchomości, najpierw nieruchomość ta musi być przeznaczona do zbycia, a dopiero później najemca może złożyć w ww. terminie wniosek o nabycie.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika natomiast, iż skarżący złożyli przedmiotowy wniosek mimo, iż nie otrzymali zawiadomienia o przeznaczeniu lokalu przy ul. [...] do sprzedaży.
Sąd przychyla się do stanowiska SKO, iż pismo z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydenta Miasta nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz jedynie jest informacją dla strony, w związku ze złożonym przez nią wnioskiem. Stwierdzić należy, iż kwalifikowanie przez skarżących przedmiotowego pisma jako decyzji administracyjnej, pozbawione jest prawnego uzasadnienia. W myśl art. 104 § 2 kpa decyzję administracyjną wydaje bowiem się jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga co do istoty w całości lub części indywidualną sprawę administracyjną, co w przypadku pełniącego jedynie funkcję informacyjną pisma niewątpliwie nie ma miejsca. Podstawy do wydania decyzji nie można domniemywać. Przepis art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje co prawda podstawę do zbycia nieruchomości najemcy, ale tylko po spełnieniu wszystkich ww. przesłanek, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś między innymi sytuację wniesienia środka odwoławczego na pismo (czynność) nie stanowiącą ani decyzji ani postanowienia. Ustalenie, iż wniesiono odwołanie od pisma nie stanowiącego decyzji administracyjnej, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia - w formie postanowienia, o jego niedopuszczalności.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego mające charakter wyłącznie proceduralny.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami).