Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu wniosku S.O. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], odmawiającej S.O. wydania krajowego prawa jazdy kat. B, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji SKO podało, iż decyzją Starosty z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] odmówiono S.O. wydania krajowego prawa jazdy kat. B. Na podstawie informacji uzyskanej od Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego o cofniętych uprawnieniach do kierowania pojazdami oraz możliwości ich odzyskania w stosunku do strony organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm., dalej jako ustawa o kierujących pojazdami). W świetle tego przepisu prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą krajowe prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte - w okresie zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia.
Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. S.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu I instancji. W ocenie wnioskodawcy błędne było stanowisko Starosty wyrażone w przedmiotowej decyzji, co do wystąpienia okoliczności opisanej w art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, tj. przyjęcie, że S.O. uzyskał za granicą prawo jazdy, ale jego uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte, przynajmniej do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej.
Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, SKO podkreśliło, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymagają bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ograniczone jest jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. nie może przeprowadzać samodzielnego, kolejnego postępowania dowodowego.
Według SKO analiza materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-6 k.p.a., gdyż decyzja została wydana przez organ właściwy (Starosta, który zgodnie z art. 10 ust. 1 u.k.p. jest organem właściwym w sprawie wydania prawa jazdy w I instancji), nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza powagi rzeczy osądzonej, nie jest niewykonalna, a w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Następnie SKO dokonało oceny zakwestionowanej decyzji w aspekcie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem SKO zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Odnosząc powyższe do przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami organ stwierdził, iż takich okoliczności w niniejszej sprawie brak. Zdaniem Kolegium w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty zachodziły podstawy do uznania, że S.O. uzyskał za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte - w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia.
Następnie organ poddał rozwadze możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, zastrzegając jednak, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W okolicznościach sprawy nie można twierdzić, by w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę miało dojść do takich uchybień proceduralnych, którym można byłoby przypisać charakter rażący.
Na powyższą decyzję S.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi obrazę:
- - art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pominięcie faktu, iż okres zatrzymania prawa jazdy minął,
- - art. 10 § 1 k.p.a. polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia bez omówienia kluczowego dla rozpoznania niniejszej sprawy ustawodawstwa niemieckiego oraz Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie prawa jazdy oraz Załącznika nr III do powyższej dyrektywy.
- - art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami przez niewydanie prawa jazdy osobie, w stosunku do której orzeczone zagranicznym wyrokiem zakazy prowadzenia pojazdów minęły,
- - art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że nieposiadanie pozytywnych badań medycznych i psychologicznych wymaganych przez przepisy prawa niemieckiego przez stronę, wobec której sądowy zakaz prowadzenia pojazdów orzeczony przez organy niemieckie minął, wskazuje, że strona ta pozostaje w okresie cofnięcia uprawnienia w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy fakt niespełnienia przez stronę warunków do uzyskania prawa jazdy w Niemczech nie wskazuje, że strona ta pozostaje w okresie cofnięcia uprawnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty odmawiającej wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B. Podkreślić należy, że zarówno wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności dotyczyły decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], która to decyzja nie była decyzją ostateczną. Od tej decyzji Starosty strona wniosła bowiem odwołanie, na skutek którego sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze., które decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją ostateczną jest zatem decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 2138/10). Nie można uznać, aby wskazane wyżej przypadki stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Starosty została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.
Nie jest możliwe stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. Nie było więc możliwe uczynienie tego, czego domagał się skarżący, a więc stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, gdyż sprawa była rozpoznawana także przez organ odwoławczy, który swą decyzją utrzymał ją w mocy. Skoro zatem pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r., wniesione w imieniu skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, wszczynające postępowanie w sprawie, dotyczyło wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze związane tym żądaniem nie mogło orzekać o nieważności tej nieostatecznej decyzji.
Organ winien w tej sytuacji zwrócić się do pełnomocnika o wyjaśnienie czy wniosek obejmuje również decyzję organu odwoławczego, albowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (np. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90, z dnia 5 stycznia 1998 r. II SA 1396/97, z dnia 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99). Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ, a zatem SKO byłoby właściwe do orzekania, gdyby wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tego organu wydanej w II instancji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zaskarżona decyzja została uchylona, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w kwocie 680 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800.)