Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2020 r. [...] odmawiającą przyznania D.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad żoną M.S.. W podstawie prawnej tej decyzji Kolegium wskazało art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), art 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111; dalej u.ś.r.).
1.1. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przytoczyło przebieg postępowania przed organem I instancji, z którego wynikało, że w dniu 7 października 2020 r. do tego organu wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego. Do wniosku dołączono orzeczenie o niepełnosprawności M.S. wydane przez Miejski Zespół ds Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2020 r. Z orzeczenia tego wynika, że M.S. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do [...] września 2023 r., a jej niepełnosprawność istnieje od [...] sierpnia 2020 r. D.S. jest mężem niepełnosprawnej M.S., mieszka razem z żoną oraz dwójką nieletnich dzieci w jej domu rodzinnym wspólnie z rodzicami żony, którzy nie mogą pomóc w obowiązkach, ponieważ są sami schorowani, oboje posiadają orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. D.S. jest osobą bezrobotną - musiał zrezygnować z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną żoną, która przeszła dwa udary w maju i sierpniu 2020 r. Wnioskodawca wykonuje podstawowe czynności domowe (robi zakupy, pierze, sprząta, przygotowuje posiłki, załatwia sprawy urzędowe, zawozi żonę do lekarzy na wizyty oraz na rehabilitację).
Jako podstawę odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji wskazał art. 17 ust. 1b u.ś.r., z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponieważ niepełnosprawność M.S. powstała po ukończeniu 36 roku życia, brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Druga przesłanka negatywna została ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w którym ustawodawca wyłączył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
- 1.2. W odwołaniu wniesionym w terminie od tej decyzji D.S. zarzucił, że jest ona krzywdząca, bo została wydana z naruszeniem Konstytucji, a przyjęte przez ustawodawcę kryterium powstania niepełnosprawności jest dyskryminujące i nie powinno być stosowane. M.S. jest po dwóch przebytych udarach, aktualnie wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności samoobsługowych. Z powodu niepełnosprawności żony musi zajmować się nie tylko nią, lecz dbać o dom, dzieci niepełnoletnie, a zatem nie może podjąć zatrudnienia. Rodzice żony nie są w stanie pomóc ze względu na wiek i choroby, oboje posiadają orzeczenia o niepełnosprawności.
- 1.3. W rozważaniach Kolegium wskazało, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. decyduje o tym, że skoro D.S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wnioskowane świadczenie nie może mu być przyznane, mimo tego, że brak jest innego członka rodziny, który mógłby sprawować opiekę nad niepełnosprawną M.S.. W takiej sytuacji D.S. przysługuje prawo domagania się od Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej innego świadczenia pieniężnego. Kolegium podkreśliło, że przyjęty przez ten organ pogląd znajduje wsparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przytoczono.
- 2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu w terminie i zachowaniem wymogów formalnych pełnomocnik skarżącego zarzuciła wydanej decyzji:
- 1) jej oparcie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13;
- 2) naruszenie art. 17 u.ś.r. polegające na błędnym zastosowaniu wykładni językowej, podczas gdy organ winien zastosować wykładnię systemową oraz celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości wyrażonej w art. 32 i 71 Konstytucji RP.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o zmianę decyzji przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącego oraz zwrot kosztów postępowania.
- 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
- 5. Przyczyną odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego było, co umknęło uwadze Kolegium, w pierwszej kolejności zastosowanie przez organ I instancji literalnej treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tej mierze podzielając zarzut skargi i zgadzając się z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 wskazać należy, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przysługuje również w przypadku powstania u osoby podlegającej opiece niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; 7 września 2016 r., I OSK 755/16, 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; CBOSA). W świetle przytoczonego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszenie przez prawo pozytywne konstytucyjnej zasady równości jest niewątpliwe, a to że prawodawca nie zrealizował, mimo upływu już prawie 7 lat, orzeczenia sądu konstytucyjnego, tym bardziej musi być oceniane jako naruszenie praw jednostki, co wiąże się z przyznaniem jej przez sąd ochrony.
- 6. Druga, bardziej kontrowersyjna kwestia, dotyczy uprawnienia skarżącego, jako opiekuna małżonki wymagającej opieki jako osoba całkowicie niepełnosprawna. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Katalog przesłanek negatywnych zawiera art. 17 ust. 5 u.ś.r. przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a).
Problem interpretacyjny art. 17 ust. 1a u.ś.r. wynikający z jego kiepskiej redakcji sprowadza się do wyjaśnienia, czy użyte w nim określenie "osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki..." odnosi się jedynie do osób powiązanych więzami krwi z osobą wymagającą opieki, będącymi jej dalszymi krewnymi (np. rodzeństwem, dziadkami, wnukami), czy dotyczy również małżonka. Z samego językowego brzmienia tego przepisu można wnioskować, że z kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc również małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt.1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).
7. Przepis ten nie jest jednak tak jasny jak przyjmują to organy i orzeczenia, które powołano w uzasadnianiu decyzji. Z tych względów jego wykładnia wymaga rozważenia argumentów funkcjonalnych. Zdaniem Sądu przyjęcie wyżej przedstawionej interpretacji jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do absolutnie nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W świetle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.1359, dalej k.r.o.) obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Z regulacji tych wynika, że małżeństwo jest uznawane za podstawową komórką społeczną, a więzi małżeńskie, za "ważniejsze", niż węzły krwi łączące krewnych. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka prawnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle zasad konstytucyjnych.
8. Przedstawione wyżej argumenty prowadzą do wniosku, że rozważany przepis i przewidziane w nim ograniczenie może dotyczyć tylko innych, niż małżonek, osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego.
Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest sprawiedliwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2623/12; 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14 i 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18 oraz, z najnowszych z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; CBOSA). Poglądy, na które powołuje się Kolegium nie są więc jedynymi, a co więcej nie jest to dominujący nurt orzecznictwa.
Nie podzielając stanowiska Kolegium i powołanych w decyzji orzeczeń z powodów powyżej zaprezentowanych, należy dodatkowo zauważyć, że obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach k.r.o. nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka. Wskazać również należy, że odmowa przyznania świadczenia w niniejszej sprawie prowadziłaby do niedopuszczalnego dyskryminowania osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają.
Nadto, jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, sytuacja rodziny wnioskodawcy jest szczególnie trudna, gdyż oboje małżonkowie wychowują niepełnoletnie dzieci, a D.S. jest jedyną osobą z kręgu najbliższej rodziny, która może sprawować faktyczną opiekę nad M.S., i która jednocześnie zajmuje się dziećmi i domem. Dlatego przyjęta w niniejszym orzeczeniu prokonstytucyjna wykładnia z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r. zawiera w sobie nie tylko ogólny aspekt aksjologiczny i abstrakcyjną ocenę prawa, ale przede wszystkim ocenę indywidualnej sytuacji jednostki uzasadniającą przyznanie jej szczególnej ochrony prawnej. Taką też ochronę w konkretnej sprawie, na tle danego stanu faktycznego władny jest przyznać sąd administracyjny w ramach swojej ustrojowej kompetencji i powinności.
9. Podsumowując wskazane w pkt 5 do 8 niniejszego uzasadnienia rozważania należy stwierdzić, że organy dopuściły się błędnej wykładni prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Wady te skutkowały koniecznością uchylenia także decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Uwzględnienie wniosku zawartego w skardze nie było możliwe jako, że sąd administracyjny sprawuje funkcję kontrolną i nie może zastępować organów w merytorycznym załatwianiu spraw administracyjnych. Jednak ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną, co oznacza, że przesłanki, które zostały rozważone wyżej muszą uznać za spełnione (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Natomiast o zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.