Uzasadnienie
W dniu 27 czerwca 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr LIX/366/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Podstawę prawną ww. uchwały stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994, dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, dalej: u.w.t.p.a.).
W § 1 uchwały wskazano, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 metrów od: 1) kąpielisk, 2) obiektów sportowych, 3) szkół, 4) przedszkoli, 5) bibliotek, 6) kościołów (zwanych dalej "obiektami chronionymi").
W § 2 uchwały wskazano sposób pomiaru odległości określonej w § 1 uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Regionalny zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – polegające na ustaleniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., w sposób ewidentnie sprzeczny z celami wskazanej powyżej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, a w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz stwarzania warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania oraz bez właściwego uzasadnienia projektu uchwał (uchwały), a w konsekwencji naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Zdaniem skarżącego przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 10 metrów pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi to odległość bardzo bliska. Dystans 10 metrów nie ogranicza dostępności do alkoholu.
Ponadto prokurator wskazał, że Rada Miejska powinna wskazać przesłanki jakimi kierowała się przy przyjęciu takiego dystansu od miejsc sprzedaży alkoholu do miejsc wskazanych w § 1 pkt 1-6 uchwały. Kolejnym uchybieniem – zdaniem strony skarżącej - był brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały. Zaniechanie to prowadzi do naruszenia art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Nie jest wiadomo ostatecznie jakimi kryteriami kierowała się Rada przy ustalaniu odległości od obiektów chronionych.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska stwierdziła, że podjęta w dniu 27 czerwca 2018 r. uchwała nr LIX/366/2018 nie była sprzeczna z obowiązującymi przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwałaRady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2018 r., nr LIX/366/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 4 lipca 2018 r., poz. 1618.
Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa.
Jak już wyżej zauważono zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z przepisu tego wynika upoważnienie rady do uregulowania w drodze uchwały wskazanej w nim materii. Należy przy tym pamiętać, że o ile gmina ma pewną swobodę w stanowieniu norm prawnych, wynikającą z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednak zasady przyjęte w uchwale w tym przedmiocie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami u.w.t.p.a. wyrażonymi w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy. Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów u.w.t.p.a.
Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko niecelowy, ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z wyrażonym w skardze stanowiskiem prokuratora, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwałydoszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Przyjęta przez Radę w § 1 lokalizacja miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 10m od obiektów chronionych, tj. kąpielisk, obiektów sportowych, szkół, przedszkoli, bibliotek i kościołów– oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.
W ocenie Sądu przyjęta przez Radę odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Można wręcz powiedzieć, że wprowadza fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., II GSK 1497/15, CBOSA). Sąd podziela stanowisko skarżącego, że odległość 10m między punktem sprzedaży alkoholu i obiektem chronionym nie jest wystarczająca dla zrealizowania celów ustawy, a wyrażonych w preambule do u.w.t.p.a. i doprecyzowanych w art. 1 u.w.t.p.a. Zgodnie z nimi życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, obowiązkiem organów jest podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowanie i wspieranie przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działanie na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.
Organy popierają także tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom, jak również zapewnienie warunków sprzyjających działaniom tych organizacji. Współdziałają również z Kościołem Katolickim i innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Oczywistym jest zatem, że odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście tych celów nie może być dowolna. Jest ona odpowiednia gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu.
Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania. Jako wspierający ten pogląd argument wskazać należy na przyjmowane w praktyce odległości między punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi. Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi bowiem do wniosku, że odległość ta w poszczególnych przypadkach wynosi 50m a nawet 60m między obiektami, z tym, że przy tej odległości sporny był przyjęty przez radę sposób jej mierzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018r., II GSK 2212/17, Lex nr 249103).
Natomiast odległość 10m, 15m czy 20m jest w orzecznictwie uznawana za niewystarczającą dla zagwarantowania celów ustawy (przykładowo wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2019r., I SA/Bk 321/19, Lex nr 2719827, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2018r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2013r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 grudnia 2017r., III SA/Łd 755/17 i z dnia 28 marca 2014r., III SA/Łd 1122/13).
Rację ma także skarżący wskazując, iż istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi brak jej uzasadnienia. Uregulowania u.s.g. – jak słusznie stwierdził skarżący – nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu,jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć.
Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami, do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.W uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały skupiono się natomiast wyłącznie na podaniu przyczyn podjęcia nowej uchwały. W projekcie uchwały zaproponowano, aby nowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie odbiegały od zasad dotychczasowych, (m.in.utrzymano odległość 10 m od obiektów chronionych). Takie lakoniczne – jak słusznie wskazał skarżący - uzasadnienie uchwały powoduje, że nie wiadomo jakim kryterium kierowała się Rada przy ustalaniu odległości od obiektów chronionych dolokali, w których sprzedawane są napoje alkoholowe.
Zatem wobec braku należycie uzasadnionego projektu uchwały i samej uchwały nie można uznać, że ustalona odległość jest uzasadniona uwarunkowaniami miejscowymi, zagospodarowaniemterenu i odległością pomiędzy budynkami a nadto, że odległość ta rzeczywiście ogranicza dostępność alkoholu.
Zasadnie także skarżący zwrócił uwagę, że przebieg procedury uchwałodawczej również nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętej przedmiotową uchwałą (protokół nr [...] sesji Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2018 r., protokół nr [...] z posiedzenia komisji: planu, budżetu, kultury i oświaty oraz rolnictwa i leśnictwa z dnia 27 czerwca 2018 r.).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek skarżącego, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się organ (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.)