Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. (data wpływu) P spółka z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta o stwierdzenie na jej rzecz uprawnienia do zwrotu kwoty 925 zł za wydanie stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...].
W odpowiedzi na złożony wniosek w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. organ wskazał, że w dacie dokonywania rejestracji pojazdu opłata została pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie zauważył, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, nie dotyczył rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
W skardze z dnia [...] stycznia 2020 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. spółka P domagała się uchylenia zaskarżonego aktu oraz uznania obowiązku Prezydenta Miasta do zwrotu spółce części opłaty w kwocie 925 zł za wydanie karty pojazdu dla wskazanego wyżej pojazdu oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze zarzucono organowi naruszenie:
- - przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień wydania aktu tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.);
- - prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177, dalej jako rozporządzenie z 2002 r.) w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;
Uzasadniając skargę spółka podała, że przy rejestracji przedmiotowego pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 925zł. Obowiązek uiszczenia wymienionej kwoty wynikał z treści § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., które zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Z kolei rozporządzenie z 2003 r. zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59 poz. 421). W § 1 nowego rozporządzenia opłata za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określona została w wysokości 75 zł.
Podstawą uchylenia rozporządzenia z 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Skarżąca powołała się również na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., w sprawie I OPS 3/07.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu opłata została pobrana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zwrócił uwagę, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 nie dotyczy rozporządzenia z 2002 r., a rozporządzenia z 2003 r. Nadto organ zwrócił uwagę na art. 59 i następne Ordynacji podatkowej dotyczące wygaśnięcia zobowiązania ewentualnego zwrotu przez organ pobranej opłaty z uwagi na upływ czasu (przedawnienie).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku.
Odnosząc się do przedmiotu sprawy i zarazem wniosku organu o odrzucenie skargi wskazać należy, że w wiążącej inne składy tego sądu, a zatem i pośrednio wojewódzkie sądy administracyjne, uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) został wyrażony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. NSA wskazał również, że rozpoznając żądaniae zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie NSA przyjął rzadko spotykaną możliwość konkurowania trybów ochrony w dwóch różnych reżimach prawnych, czym innym jest nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne.
Mając to na uwadze i ukształtowane po wydaniu uchwały jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 p.r.d. obowiązującej w dacie rejestrowania pojazdu producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 p.r.d. kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu.
W przedmiotowej sprawie opłata została pobrana za wydanie karty dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...] na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., zgodnie z którym za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000,00 zł.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 r.w.o. z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis § 1 ust. 1 r.w.o. z 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia, uprawnień ustawodawcy.
Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości wskazanych § 1 ust. 1 r.w.o. z 2003 r. niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.
W niniejszej sprawie, tak jak w wielu dotyczących tej samej kwestii, rozstrzyganych przez tutejszy sąd oraz inne sądy administracyjne obu instancji, przyjęto pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej derogowanego przepisu nie pozbawia strony prawa do ochrony sądowej i zarazem możliwości zakwestionowania w indywidualnej sprawie podstawy prawnej w oparciu o którą nastąpiło pobranie zawyżonej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro konkretny przepis stanowiący podstawę pobrania w określonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą rzeczywistym kosztom, a tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił. Pogląd taki znajduje oparcie w tej linii orzeczniczej, która mając na względzie prawa jednostek oraz ustrojowe zadania sądu administracyjnego uznaje, że do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie można stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził.
Przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2010 r., I FSK 2075/08 oraz 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.
Wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosił się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r., jednak rozważania Trybunału należy w całości odnieść również do tego rozporządzenia, gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Fakt, że rozporządzenie z 2002 r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi przeszkody do dokonania przez sąd samodzielnej oceny zgodności tego rozporządzenia z p.r.d. oraz Konstytucją.
Sąd ma bowiem możliwość dokonania samodzielnych ocen i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który w jego ocenie jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09). Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwałę NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001/2/63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/ 39).
To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241).
Oceniając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz p.r.d. przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. sąd stwierdza, że jest on niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej, w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. Jak już wskazano powyżej w tym zakresie do rozporządzenia z 2002 r. znajdują w pełni zastosowanie argumenty podniesione przez Trybunał Konstytucyjny przy ocenie rozporządzenia z 2003 r. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15 oraz z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 759/16).
Zdaniem sądu potwierdza to także treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2016 r., poz. 457), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, za kartę pojazdu oraz jej wtórnik bez podwyższania opłaty w przypadku wydawania karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. W ocenie Sądu I instancji brak zróżnicowania w późniejszych rozporządzeniach wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu pozwala stwierdzić, że okoliczność, iż kartę pojazdu wydawano dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia, nie ma znaczenia według kryteriów branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty.
Rozważając kwestię ewentualnego przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym wskazać należy, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w p.r.d., stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej.
Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro mówi o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Oznacza to brak w niniejszej sprawie podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej.
Z punktu widzenia wybranego przez stronę trybu ochrony bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Jak wskazano wyżej orzecznictwo przyjmuje dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (por. uchwałę SN z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz.
72) oraz przed sądami administracyjnymi (por. uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu stosowanie zasad prawa podatkowego jest wykluczone, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14).
Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I wyroku). Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta Miasta do dokonania zwrotu skarżącemu części uiszczonej opłaty w wysokości 925 zł za kartę pojazdu (pkt II wyroku). Obowiązek ten jest korelatem uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty (por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12).
O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono, w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że podmiot zobowiązany do zwrotu opłaty nie jest bezpośrednim źródłem bezprawności (ta bowiem wynika z przepisu wydanego przez naczelny organ administracji rządowej) oraz to, że strona skarżąca prowadzi wiele podobnych spraw przed sądami administracyjnymi (opartych na tym samym schemacie skargi) Sąd, na podstawie art. 206 p.p.s.a., obciążył organ tylko ¼ kosztów zastępstwa procesowego skarżącej spółki (czyli kwotą 120 zł zamiast 480 zł). Na pozostałe zasądzone koszty składają się wpis – 200 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.