Uzasadnienie
1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.S. (skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną – jej matką A.B..
Decyzja ta zapadła przy następujących ustaleniach: dnia 1 marca 2023 r. skarżąca złożyła wniosek w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką A.B.. Organ pierwszej instancji ustalił, że matka strony posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym z dnia [...] sierpnia 2003 r. Przyjął też, że opiekuje się nią w pełnym zakresie zamieszkująca z matką skarżąca. Organ, powołując się na wywiad stwierdził wprost, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia.
Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia powołano art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej u.ś r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Niepełnosprawność A.B. istnieje od 2003 r., czyli powstała później. Organ I instancji wskazał tu, że jego zdaniem dla treści tego przepisu nie ma znaczenia wyrok wydany przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, bo nie wywołał on żadnego skutku prawnego.
Nadto organ I instancji powołał się na to, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, którą zawiesiła w związku z opieką nad matką (w dniu [...] lutego 2023 r.). Zdaniem organu z tego, że działalność gospodarcza strony została zawieszona, a nie zakończona (przez wykreślenie z CEiDG) wynika, że nie zachodzi związek przyczynowy między jej opieką nad matką a rezygnacją z zatrudnienia wymaganą art. 17 ust. 1 pkt 1 i 4 u.ś.r.
- 2. Od decyzji tej skarżąca wniosła w terminie odwołanie wskazując, że nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji.
- 3. Utrzymując w mocy decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało pogląd organu I instancji co do obowiązywania ograniczenia wiekowego z art. 17 ust. 1b u.ś r. W ocenie Kolegium, co obszernie uzasadniono, wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć zakresowy, z dniem opublikowania tego wyroku spowodował utratę domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b w stwierdzonym przez Trybunał zakresie.
Jednakże zdaniem Kolegium nie została spełniona w sprawie inna przesłanka – dotycząca rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w celu sprawowania opieki ad mężem. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodził bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy też niepodejmowaniem pracy przez stronę a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium przyjęło bowiem, że skoro skarżąca zawiesiła prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą to nie zrezygnowała z zatrudnienia.
- 4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu skarżąca K.S. wniosła o uchylenie obu decyzji podnosząc, że zawieszenie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej wynikało właśnie z potrzeby sprawowania całodobowej opieki nad matką, co wiązało się także z przeprowadzką do miejscowości zamieszkania matki. Podkreśliła, że zakres tej opieki uniemożliwia jej jakiekolwiek zatrudnienie.
- 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b oraz lit. c p.p.s.a.).
7. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
8. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia ta jest już od jakiegoś czasu jednolicie postrzegana w orzecznictwie, a wcześniejsze różnice poglądów wynikały na poły z wadliwego rozumienia istoty tzw. wyroku zakresowego, jak i niezbyt fortunnego sformułowania zawartego w treści uzasadnienia wyroku Trybunału.
Aktualnie stanowisko w tej mierze jest już jasne i zgodne z tym, co tutejszy Sąd prezentował konsekwentnie od początku rozstrzygania tego typu spraw. Pogląd organu I instancji jest chybiony i niezgodny ze stanem prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Pogląd ten, co należy wyraźnie podkreślić jest od co najmniej od kilku lat nieaktualny i nieaprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
9. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest osobą należącą do kręgu osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie kwestionowano również tego, co wynika ze stanu faktycznego, że opieka jest faktycznie sprawowana i wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (działalności gospodarczej) a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Zdaniem Sądu ustalenie, na którym oparto te stwierdzenie wynika z błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i nie jest poparte materiałem dowodowym zebranym zgodnie z zasadami wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że jako przesłankę przyznania świadczenia przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymienia nie tylko rezygnację z zatrudnienia, ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne i rozłączne. Tak więc nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia, ale też sytuacja, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących zaprzestania i podejmowania aktywności zawodowej przez opiekuna.
10. Błędne jest też stanowisko organów, że zawieszenie działalności gospodarczej zgłoszone przez skarżącą w CEIDG nie może być traktowane jako rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten bowiem nie określa form rezygnacji tylko odnosi się stanu fatycznego. Z punktu widzenia tej przesłanki chodzi o to, czy opiekujący się niepełnoprawnym przestał pracować (co dotyczy różnych rodzajów zatrudnienia i także działalności gospodarczej) z tego powodu, że musi sprawować opiekę. To, zatem czy skarżąca zawiesiła czy wykreśliła z ewidencji prowadzoną działalność gospodarczą nie ma relewantnego znaczenia prawnego. Liczy się bowiem tylko to czy faktycznie jej zaprzestała, bo musi sprawować opiekę (co przyznają organy).
Rozumowanie organów jest zatem oparte na nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organy bowiem wprowadzają wymóg, którego w prawie nie ma. Pogląd ten nie jest również do przyjęcia ze względów aksjologicznych. Zrozumiałe jest bowiem to, że skarżąca zakłada, że kiedyś konieczność sprawowania opieki ustanie, z przyczyn których nietrudno się domyślić. Wtedy, co sama deklaruje, chce powrócić do odległego o kilkaset kilometrów od domu jej matki, poprzedniego miejsca zamieszkania i działalności, którą tam wykonywała. Jest to w pełni zrozumiałe, tym bardziej że z punktu widzenia "rezygnacji", o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie ma potrzeby likwidowania i wykreślania działalności gospodarczej "na zawsze". Chodzi bowiem o jej zaprzestanie i niewykonywanie w okresie sprawowania opieki, a nie w ogóle i bezczasowo jak zdają się przyjmować organy. Tego formalnym potwierdzeniem jest właśnie zgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej w CEiDG. W ten sposób skarżąca nie musi realizować obowiązków publicznoprawnych związanych z tą działalnością i może, jej już nie prowadząc, zająć się w całości opieką nad matką.
11. Podkreślić należy, że punktu widzenia rozważanej przesłanki art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. chodzi jednak o to, czy zakres sprawowanej opieki jej na to pozwala. Jeśli sytuacja faktyczna związana z opieką nad osobą niepełnosprawną jest taka, że wnioskujący opiekun może podjąć pracę choćby w niepełnym zakresie – przesłanka niepodejmowania zatrudnienia ze względu na opiekę nie jest spełniona. Jeśli jednak stan faktyczny jest taki, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jakiekolwiek zatrudnienie (które bez sprawowania opieki byłoby możliwe), to jest ona spełniona bez względu na to, czy ktoś zawiesza czy wykreśla swoją działalność gospodarczą z ewidencji.
To bowiem zakres opieki i to, czy faktycznie uniemożliwia ona podjęcie choćby częściowego zatrudnienia (prowadzenia działalności gospodarczej) przez skarżącą decyduje o spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z tego co organy przyjęły i ustaliły w sprawie jest ona spełniona, gdyż organ I instancji wprost stwierdził, że stan zdrowia A.B. i zakres opieki uniemożliwia skarżącej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia. Z tego też powodu, co wynika wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, zrezygnowała ona, na czas sprawowania tej opieki, z prowadzenia działalności gospodarczej.
12. Stwierdzone w sprawie naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. miały istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, co uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na zakres tych uchybień i okoliczności sprawy konieczne było również uchylenie decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.
13. Rozpoznając ponownie sprawę, organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, która na tle bezspornego i jasnego stanu faktycznego sprowadza się do konkluzji, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, w tym dotyczącą wieku powstania niepełnosprawności oraz rezygnacji i niepodejmowania zatrudnienia.