Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. E.R.l zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ojcem – S.G..
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz [...], powołując się m.in. na dyspozycję art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-1b, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), odmówił przyznania E.R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem, co uzasadnił brakiem spełnienia w sprawie przewidzianej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki, wymagającej, by niepełnosprawność pozostającej pod opieką osoby powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia, jak również ziszczeniem się w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy, na mocy którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż [...] -letni S.G. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] r., którym Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczył ojca wnioskującej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z niepełnosprawnością datowaną od dnia [...] r. E.R. przed chorobą ojca pracowała za granicą, zaś po przyjeździe zajęła się opieką nad starszymi rodzicami, w tym także nad [...] -letnią, wymagającą wparcia i pomocy matką. Wnioskodawczyni nie ma prawa do żadnych świadczeń oraz nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawność, zrezygnowała z zatrudnienia i przeprowadziła się do rodziców celem sprawowania opieki. Ustalono, iż S.G. porusza się w asyście córki, wymaga pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego (przy ubieraniu, wykonywaniu czynności higienicznych, zmianie pampersów, wyjściu z domu), zaś jego żona - ze względu na wiek i liczne choroby - nie jest w stanie zapewnić mu opieki.
Odnosząc się do stwierdzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, Burmistrz [...] stwierdził, że wyrok ten nie oznacza usunięcia ww. kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia już wydanych wcześniej decyzji, jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany brzmienia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który mimo niezgodności z Konstytucją RP nadal obowiązuje w stanie prawnym. Powyższe - w ocenie Burmistrza - oznacza, że organy wydające decyzję o przyznaniu, bądź odmowie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązane są do jego stosowania.
Kolejną negatywną przesłankę do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, o której stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a omawianej ustawy, stanowi także okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, przy jednoczesnym nieposiadaniu przez małżonkę S.G. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Burmistrz podkreślił końcowo, że przepisy art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje wydane na ich podstawie mają charakter decyzji związanych.
Po rozpoznaniu odwołania E.R. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną m.in. na podstawie art. 17, art. 23, art. 24 ust. 2, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Burmistrza [...] utrzymało w mocy.
Organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, iż przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy nie można obecnie pominąć skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, jakim jest utrata domniemania konstytucyjności ww. przepisu we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. z dniem 23 października 2014 r. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zgodzie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być powoływanie się stricte na moc obowiązującą przepisu art. 17 ust. 1b ustawy.
Organ odwoławczy podkreślił w dalszej kolejności, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tejże opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Opieka musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Organ II instancji uznał, iż w sprawie z wniosku E.R. nie zaistniał bezpośredni i ścisły związek pomiędzy rezygnacją, bądź niepodejmowaniem przez wnioskującą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią nad ojcem opieką, bowiem strona nie wykazała, ażeby pracowała gdziekolwiek wcześniej przed zajęciem się rodzicami i że powodem powrotu z zagranicy, jak podaje, była konieczność zapewnienia im opieki.
Odnosząc się do kolejnej, mającej uzasadniać odmowę przyznania świadczenia okoliczności pozostawania ojca strony w związku małżeńskim z M.G., która nie posiada orzeczenia o znacznej niepełnosprawności, organ odwoławczy przywołał treść uchwały podjętej w dniu 14 listopada 2022 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OPS 2/22), zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4, tj. innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust 5 pkt 2 lit a). Powołując się na art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) Kolegium podkreśliło, że stanowisko zajęte w ww. uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
Zdaniem Kolegium, w świetle uchwały, nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jedynie legitymowanie się przez małżonka orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, otwiera drogę do ubiegania się o to świadczenie innemu członkowi rodziny zobowiązanemu do alimentacji, jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Powyższe, jak i niewykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a wykonywaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem S.G., skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze z dnia [...] r. na decyzję Kolegium z dnia [...] r. E.R. ponownie podkreśliła, iż jest jedyną osobą w rodzinie, która może sprawować opiekę na chorym i wymagającym stałej pomocy ojcem, jak i legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką. Skarżąca załączyła do skargi orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] r., którym Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczył małżonkę S.G. – M.G. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z niepełnosprawnością datowaną od dnia [...] r.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W świetle uzasadnienia skarżonej decyzji istota rozpoznawanej sprawy na obecnym etapie jej rozpoznawania sprowadzała się do kwestii istnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, wobec faktu, że w dacie wydawania kontrolowanych decyzji matka skarżącej będąca jednocześnie żoną ojca skarżącej, nad którym skarżąca sprawuje opiekę, nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W zaskarżonej decyzji organ przyjął bowiem, że z uwagi na powołany przepis, skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy żyje żona ojca skarżącej, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ zasadnie przy tym wskazał, że istniejące wcześniej rozbieżności w zakresie wykładni i stosowania powołanego przepisu rozwiane zostały uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.
Zdaniem Sądu, jakkolwiek z uwagi na treść art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych organy orzekające w niniejszej sprawie, mając do dyspozycji zgromadzony materiał dowodowy, nie miały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem, to jednak na etapie rozpoznawania sprawy przez Sąd, nie można pominąć okoliczności, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, orzeczeniem z dnia [...] r. nr [...] Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczył żonę S.G. – M.G. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z niepełnosprawnością datowaną od dnia [...] r. Jakkolwiek orzeczenie to nie istniało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to okoliczności faktyczne z niego wynikające rozciągają się na czas sprzed jej wydania, co w ocenie Sądu należy traktować jako przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (tak też w zbliżonym stanie faktycznym WSA w Gliwicach w wyroku z 12 października 2023 r., II SA/Gl 1145/23).
Wprawdzie orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej nie istniało w dniu wydania decyzji, to jednak okoliczność faktyczna stwierdzona tym orzeczeniem, tj. niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącej, datuje się od dnia [...] r. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] r., a więc w dacie, gdy okoliczność ta już istniała.
W zakresie zaistnienia nowej okoliczności faktycznej, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w orzecznictwie przyjmuje się, że przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na inne rozstrzygnięcie sprawy. Musi mieć zatem charakter prawotwórczy, z punktu widzenia zastosowanego przepisu prawa materialnego. Ponadto, "nowe dowody" i "nowe okoliczności" muszą mieć charakter obiektywny, co oznacza, że ich ujawnienie nie daje podstaw do ustalania, czy i z jakich powodów nie były one znane organowi uprzednio.
Jednocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie być znana organowi, który ją wydał. Przesłanka ta będzie miała zatem zastosowanie również w sytuacji, gdy dokument czy opinia powstały po wydaniu decyzji ostatecznej potwierdzi jednoznacznie istnienie przed jej wydaniem owych nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2740/22).
W rozpoznawanej sprawie przesłanka wznowieniowa nie opiera się na nowym dowodzie, lecz na nowej okoliczności faktycznej, która, mimo że nie była znana organowi, to jednak istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej. O ile bowiem powołane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie istniało w dacie wydania decyzji ostatecznej i jako dowód nie stanowi podstawy wznowienia, o tyle ujawnia ono nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2970/19). W takiej sytuacji ujawniona nowa okoliczność faktyczna stanowi samodzielną przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec zatem stwierdzenia, że jak wyżej wskazano zaistniała przesłanka wznowieniowa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a uchylił ponadto decyzję organu I instancji, uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. To bowiem organ I instancji, ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, będzie zobowiązany do wzięcia pod uwagę tej nowej okoliczności faktycznej, jej zweryfikowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organ, po potwierdzeniu treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej, winien rozważyć istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a wykonywaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem S.G., biorąc pod uwagę całokształt okoliczności związanych z powrotem skarżącej z zagranicy, zamieszkaniem wspólnie z rodzicami i możliwościami podjęcia przez skarżącą zatrudnienia gdyby nie sprawowała opieki nad ojcem. Jeżeli chodzi o kwestię związaną ze skutkami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, to organ I instancji powinien zastosować się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, które Sąd w pełni podziela, iż utrata domniemania konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo niedokonania przez ustawodawcę zmiany jego treści w zgodzie ze stanowiskiem TK powoduje, że w aktualnym stanie prawnym przepis ten nie może stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.