Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako u.p.b.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K.K., obejmujący rozbudowę budynku mieszkalnego o werandę, do realizacji na terenie działek nr [...].
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. R.B. (właściciel działki nr [...]) wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na jego nieruchomość.
Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze.
W treści uzasadnienia w/w decyzji organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot nieposiadający legitymacji strony w tym postępowaniu.
Następnie organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 127 k.p.a. odwołanie służy stronie. Stronami natomiast w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 u.p.b.). Dalej Wojewoda wyjaśnił, iż na podstawie art. 3 pkt 20 u.p.b. - w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez inwestora o pozwolenie na budowę - obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
Zdaniem organu odwoławczego, w oparciu o analizę materiału dowodowego, obszar oddziaływania inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku o werandę, zamyka się na terenie działki objętej przedmiotową inwestycją. Organ podkreślił także, że planowana inwestycja nie będzie utrudniać korzystania z sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani też powodować ograniczeń w ich zagospodarowaniu, albowiem przedmiotem inwestycji nie jest budowa budynku w odległości mniejszej niż określone w § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. – dalej jako rozporządzenie), lecz częściowo zadaszonego tarasu przy tym budynku (werandy).
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż spełnione zostały warunki określone w § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, tj. odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni. Weranda bowiem, na co zwrócił uwagę również wnoszący odwołanie R.B., usytuowana będzie w odległości 2 m od granicy jego działki.
Organ odwoławczy na podstawie analizy projektu budowlanego wskazał, że realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] o werandę, nie powoduje ograniczenia ewentualnej zabudowy nieruchomości sąsiednich. Nadto organ podkreślił, iż wykonanie robót budowlanych nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Wojewoda, biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję tego obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji stwierdził, że brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, iż sąsiednie działki znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych robót.
Mając na uwadze powyższe organ II instancji wskazał, że w sytuacji, gdy subiektywne twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, zostanie zweryfikowane negatywnie, organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tym samym, na co zwrócił uwagę organ, niemożliwe jest merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów.
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. R.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego, w szczególności:
- 1. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzając postępowanie wbrew zasadzie prawdy obiektywnej oraz równego traktowania,
- 2. art. 61 § 3 i 4 oraz art. 123 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, bez uprzedniego wszczęcia postępowania, na co zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie zwrócił uwagi,
- 3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez błędną wykładnię zakładającą, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania,
- 4. art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez błędną wykładnię pojęcia rozbudowy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie w przypadku odmowy uchylenia decyzji organu I instancji skarżący wniósł o stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi R.B. podniósł, że usytuowanie budynku jest obecnie niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego a jego rozbudowa o werandę powiększy stan niezgodności z prawem. Skarżący zwrócił uwagę, że powierzchnia działek, których jest właścicielem pozwoli na różne zagospodarowanie, w tym również zabudowę lub rozbudowę budynków istniejących.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Zdaniem Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę skarżącemu przysługuje status strony. Należy wskazać, że pojęcie strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, zostało określone w art. 28 ust. 2 u.p.b. Zgodnie z jego treścią stroną postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 k.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem.
Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2619/14, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 964/20, www. orzeczenia.nas.gov.pl dalej – CBOSA).
Zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności.
Zauważyć bowiem należy, że art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić przepisy art. 140 k.c. określającego treść prawa własności oraz art. 144 k.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., II OSK 551/15, CBOSA). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zawsze zależy od stanu faktycznego konkretnej sprawy, a przy jego wyznaczaniu należy uwzględnić indywidualne cechy obiektu, tj. jego wielkość, formę, konstrukcję, przeznaczenie oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z dnia 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z dnia 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13, 14 października 2020 r., II OSK 1494/20, CBOSA).
Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku o werandę, zamyka się na terenie działki objętej tą inwestycją. Organ wskazał, że spełnione zostały warunki określone w § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, tj. odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni. R.B. potwierdził, że weranda usytuowana będzie w odległości 2 m od granicy jego działki. Wskazać trzeba, że sam fakt zachowania norm techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu nie przesądza o tym, że skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Za stanowiskiem organu przemawiają również inne okoliczności. Organ wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] o werandę nie powoduje ograniczenia ewentualnej zabudowy nieruchomości skarżącego (działki nr [...]). Nadto Wojewoda zasadnie podniósł, że wykonanie robót budowlanych nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości.
Należy mieć na uwadze, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia daje prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie stwarza uzasadnionych podstaw do uznania, że projektowana weranda (obiekt w części otwarty) może oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Wymaga również podkreślenia, że skarżący nie wskazał na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania jego działek, czy też utrudnienia w możliwości użytkowania ich zgodnie z przeznaczeniem w związku z inwestycją projektowaną na działce sąsiedniej. Mając zatem na uwadze funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji, należy podzielić stanowisko organu, że sąsiednie działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego podniesionego w skardze należy wskazać, że przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie już niespełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 112/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 88/15, CBOSA).
W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że skarżący, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku o werandę. W konsekwencji organ II instancji zasadne uznał, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, CBOSA). W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów w skardze.
Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.