Uzasadnienie
Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2020 r. nr XVI/109/2020 w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom Gminy [...] diet i zwrotu kosztów podróży.
Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie procedury procedowania i głosowania nad uchwałą, polegające na bezprawnym wykluczeniu radnego R.F. od udziału w sesji i głosowaniu w Radzie Gminy w dniu 20 lutego 2020 r., tj. art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2019 r. poz. 506, dalej – u.s.g.) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch zagadnień prawnych, a zatem – czy w dniu 20 lutego 2020 r. R.F. posiadał status radnego Rady Gminy oraz czy pozbawienie radnego prawa do wzięcia udziału w sesji Rady Gminy, w tym prawa do glosowania nad uchwałą, stanowi istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.
Skarżący wskazał, że w dniu 16 grudnia 2019 r. radny Rady Gminy R.F. złożył pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu radnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Komisarz Wyborczy na podstawie art. 383 § 3 w związku z § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (DZ.U. z 2019 r. poz. 684) stwierdził wygaśniecie mandatu radnego przysługującego R.F.. Na postanowieniem Komisarza Wyborczego R.F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W dniu 20 lutego 2020 r. odbyła się sesja Rady Gminy. Przed przystąpieniem do realizacji porządku obrad Przewodniczący Rady wykluczył R.F. od udziału w Radzie Gminy, w tym od glosowań nad uchwałami. Wykluczenie nastąpiło pomimo ustnych zapewnień o zaskarżeniu postanowienia Komisarza Wyborczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Rada Gminy składa się z piętnastu radnych, po wykluczeniu R.F. w sesji Rady w dniu 20 lutego 2020 r. wzięło udział czternastu radnych.
Na sesji podjęto m.in. uchwałę w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom Gminy [...] diet i zwrotu kosztów podróży, za uchwałą głosowało ośmiu radnych, przeciwko – pięciu radnych, jeden radny wstrzymał się od głosu. R.F. nie został dopuszczony do glosowania nad uchwałą. Wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 7/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę R.F. na postanowienie Komisarza Wyborczego stwierdzające wygaśniecie mandatu radnego. Wyrok stał się prawomocny w dniu 7 pażdziernika 2020 r., w tym dniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II OSK 1835/2020 oddalił skargę kasacyjną R.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 7/20.
Skarżący przytoczył treść art. 383 § 1 pkt 4 i art. 384 Kodeksu wyborczego oraz wskazał, że w razie skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego oraz oddalenia skargi przez sąd, mandat wygasa dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. Jeżeli wiec wniesiono skargę kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczącego postanowienia komisarza wyborczego o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego i skarga kasacyjna została oddalona, mandat wygasa dopiero z chwilą ogłoszenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec powyższego skarżący stwierdził, że mandat radnego R.F. wygasł dopiero w dniu 7 pażdziernika 2020 r. Do tego dnia R.F. pełnił funkcję radnego i był uprawniony do czynnego udziału w sesjach Rady Gminy. Pozbawienie radnego rady gminy prawa do udziału w sesji tej rady, w tym prawa do udziału w głosowaniu nad uchwałą, stanowi naruszenie procedury procesowania i głosowania nad uchwałą. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, że o legalności uchwały rady gminy decyduje nie tylko jej merytoryczna treść, ale również dochowanie norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda podniósł, że zaskarżona uchwała wzbudziła sporo emocji i wątpliwości radnych gminy, zarówno na etapie poszerzenia porządku obrad o tę uchwałę, jak i w trakcie procedowania nad nią. Radni byli w sporze co do wprowadzenia tej uchwały do porządku obrad (jedenastu było za, trzech było przeciw), jak i co do jej treści.
W szczególności zasadniczą wątpliwość budziło potrącenie diety dla sołtysów w razie ich nieobecności na sesji, jak i wysokość tego potrącenia, w konsekwencji w tym zakresie rada wprowadziła zmianę do projektu uchwały, przy czym za zmianą głosowało siedmiu radnych, przeciw pięciu radnych, dwóch radnych wstrzymało się od głosu. Wątpliwości i poziom sporu radnych wyraża także rezultat ostatecznego glosowania, mianowicie za uchwałą głosowało ośmiu radnych, przeciwko – pięciu radnych, jeden radny wstrzymał się od głosu. Zdaniem skarżącego, w opisanych okolicznościach przebiegu sesji, radny R.F. miał realną możliwość podjęcia skutecznych starań ukierunkowanych na pozyskanie dodatkowej liczby głosów zarówno do propozycji zmiany treści projektu uchwały (różnica jednego głosu – przy założeniu glosowania przez radnego R.F. przeciwko zmianie projektu uchwały), jak i do odrzucenia uchwały w ostatecznym głosowaniu (różnica dwóch głosów - przy założeniu głosowania przez radnego R.F. przeciwko uchwale) Niewykluczona jest również sytuacja, że radny R.F. w skutek własnej aktywności, w okolicznościach znacznego sporu wokół uchwały i braku zdecydowania radnych, mógłby przekonać jednego radnego do głosowania w określonym kierunku, a w takiej sytuacji uchwała mogłaby mieć inną treść lub zostałaby odrzucona.
W ocenie skarżącego poprzez bezprawne wykluczenie radnego R.F. od udziału w sesji i głosowaniu nad uchwałą, zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem procedury procedowania i glosowania. Wobec tego, że w okolicznościach sprawy nie zachodzi graniczące z pewnością prawdopodobieństwo podjęcia treści zaskarżonej uchwały również z hipotetycznym udziałem radnego R.F., stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez zastępcę Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie w dniu 20 litego 2020 r. R.F. nie był radnym Rady Gminy. Dla wygaśnięcia mandatu radnego wymagane jest jednostronne, pisemne zrzeczenie się mandatu. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa wskutek złożenia pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, natomiast postanowienie komisarza wyborczego o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 pażdziernika 2020 r. sygn. akt II OSK 1835/2020 oddalającego skargę kasacyjną R.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 7/20 utrzymane zostało w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia [...] grudnia 2019 r. w którym stwierdzono, że mandat R.F. wygasł w dniu 17 grudnia 2019 r. Dalej organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że w dniu 20 lutego 2020 r. R.F. był radnym, to jego ewentualne wykluczenie nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa, bowiem nie wpłynęło na treść uchwały.
Ewentualny głos radnego R.F. nie miałby wpływu na wprowadzenie tej uchwały do porządku obrad (jedenastu było za wprowadzeniem uchwały, trzech było przeciwko), podobnie przy głosowaniu nad treścią uchwały (za zmianą treści głosowało siedmiu radnych, przeciw zmianie było pięciu radnych, dwóch wstrzymało się od głosu). Również na ostateczny wynik glosowania ewentualny głos radnego R.F. nie miałby wpływu, uchwała podjęta bowiem została ośmioma głosami za, przeciw jej przyjęciu było pięciu radnych, jeden radny wstrzymał się od głosu. W ocenie organu błędne jest stanowisko skarżącego, że przy określeniu stopnia istotności naruszenia prawa należy uwzględnić ewentualny wpływ radnego R.F. na decyzje innych radnych. Pogląd taki doprowadziłby omawiane zagadnienie w sferę hipotez, domysłów i przypuszczeń, których nie można odnieść do konkretnych faktów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 20 lutego 2020 r. nr XVI/109/2020 w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom Gminy [...] diet i zwrotu kosztów podróży. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie procedury procedowania i głosowania nad uchwałą, polegające na bezprawnym wykluczeniu radnego R.F. od udziału w sesji i głosowaniu w Radzie Gminy w dniu 20 lutego 2020 r. na której podjęta została przedmiotowa uchwała.
W badanej sprawie jako bezsporna pozostaje okoliczność, że na skutek zrzeczenia się przez radnego R.F. mandatu radnego Rady Gminy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Komisarz Wyborczy, na podstawie art. 383 § 3 w związku z § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, stwierdził wygaśnięcie z dniem 17 grudnia 2019 r. mandatu radnego R.F. Rady Gminy. Na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego R.F. złożył skargę. Wyrokiem z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 7/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę R.F. na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 pażdziernika 2020 sygn. akt II OSK 1835/2020 oddalił skargę kasacyjną R.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 7/20. Z powyższego wynika, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 7/20 uzyskał prawomocność w dniu 7 pażdziernika 2020 r.
W myśl art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Zgodnie z art. 384 § 3 wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1.
Przytoczony powyżej przepis art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego określa jednoznacznie datę w której następuje wygaśnięcie mandatu radnego, a zatem określony skutek następuje w dacie uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego. Oznacza to, że postanowienie o wygaśnięciu staje się wykonalne dopiero z chwilą prawomocnego wyroku oddalającego skargę na to postanowienie. Tym samym postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego R.F. Rady Gminy do czasu prawomocnego oddalenia skargi na to postanowienie nie wywołało skutków związanych z wygaśnięciem tego mandatu (por. postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OZ 325/17, z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2609/18, wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV/Gl 746/18). Przenosząc powyższe ustalenia na tło rozpatrywanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że obowiązujący w tym zakresie stan prawny pozwalał R.F. na wykonywanie mandatu radnego na sesji Rady Gminy w dniu 20 lutego 2020 r. Wykluczenie radnego z udziału w tej sesji Rady Gminy nastąpiło zatem z uchybieniem przepisów prawa, w konsekwencji uchwała podjęta na sesji Rady w dniu 20 lutego 2020 r. również jest dotknięta naruszeniem prawa. Oceniając stopień naruszenia prawa zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że nie miało ono charakteru istotnego naruszenia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym konsekwentnie prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym, orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Ocena czy w danej sprawie zachodzi przypadek istotnego naruszenia prawa, w sytuacji gdy owo naruszenie prawa nie nosi cech oczywistego naruszenia w rozumieniu art. 91 u.s.g., wymaga uwzględniania wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym również skutków tego naruszenia dla obrotu prawnego.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy uwzględnienie powyższych okoliczności oznacza wymóg przeprowadzenia analizy rozkładu głosów oddanych przez radnych na sesji Rady w dniu 20 lutego 2020 r., w kontekście wykluczenia radnego R.F. z głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Zauważyć zatem przyjdzie, że na 14 radnych obecnych na sesji Rady w dniu 20 lutego 2020 r. za wprowadzeniem uchwały do porządku obrad głosowało jedenastu radnych, natomiast trzech było przeciwko, następnie - za zmianą treści uchwały głosowało siedmiu radnych, przeciw zmianie było pięciu radnych, dwóch wstrzymało się od głosu. Ostateczna treść uchwały podjęta została ośmioma głosami za, przeciw jej przyjęciu było pięciu radnych, jeden radny wstrzymał się od głosu. W tych okolicznościach sprawy ewentualny głos radnego R.F. nie miałby wpływu na wprowadzenie uchwały do porządku obrad, oraz na jej treść.
Sąd podziela stanowisko organu, że przy określeniu stopnia istotności naruszenia prawa nie można uwzględnić ewentualny wpływ radnego R.F. na decyzje innych radnych, poprzez przykładowo aktywny udział radnego i przekonywanie pozostałych radnych do swojego stanowiska. Ocena stopnia naruszenia prawa w takim przypadku opierałaby się bowiem na hipotezach i przypuszczeniach, a wobec tego nie stanowiłaby podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.
Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. W analizowanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.