Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. P S.A. poinformował Powiatowego Inspektora nadzoru budowlanego o złym stanie technicznym wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr [...] w km 350,406. wiadukt znajduje się na terenie miasta i prowadzi przez niego droga kołowa łącząca dzielnicę [...].
Wiadukt ten stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego -często zdarza się, że na torowisko opadają cegły z konstrukcji. Stanowi to bezpośrednie zagrożenie dla poruszających się pod obiektem pociągów.
Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] września 2005 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego wiaduktu drogowego znajdującego się nad linią kolejową nr [...], znajdujący się w ciągu drogi gminnej nr [...] oraz P S.A.. Wezwał jednocześnie do udziału w wizji, w terenie, w tej sprawie.
Dnia [...] września 2005 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego wiaduktu drogowego. W wyniku przeprowadzonej wizji ustalono zły stan techniczny wiaduktu. Podczas oględzin nie ustalono zarządcy obiektu.
Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał w/w pismo do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - jako organu l instancji, właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie złego stanu technicznego wiaduktu usytuowanego na obszarze kolejowym stosownie do art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie prowadzenia czynności ustalono, że wiadukt znajdujący się nad linią kolejową usytuowany jest na obszarze kolejowym, dz. nr [...]. Droga gminna (dz. nr [...]) kończy się przed wiaduktem. Za wiaduktem, w stronę osiedla [...], znajdują się tereny leśne (dz. nr [...]).
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do dalszego prowadzenia zgodnie z właściwością postępowanie w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskano wyjaśnienia Zastępcy Burmistrza, z których wynika, że droga gruntowa - w ciągu której został zlokalizowany przedmiotowy wiadukt drogowy nie posiada kategorii drogi gminnej w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r, o drogach publicznych. Nie jest znany właściciel oraz zarządca obiektu.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na P obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń lub rzeczoznawcę budowlanego, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego wiaduktu drogowego znajdującego się nad linią kolejową nr [...], dz. nr [...] w ciągu drogi gruntowej należącej do Gminy o statusie miejskim (dz. nr [...]) w terminie 45 dnia od daty otrzymania postanowienia.
Z ekspertyzy wynikało, że badany obiekt znajduje się w dostatecznym stanie technicznym, lecz wymaga remontu w związku z uszkodzeniami systemu odwodnienia, co powoduje destrukcyjne działanie związane z ubytkami muru ceglanego, odpadanie niektórych elementów wiaduktu i balustrady, co ujawniono na skarpie nasypów i miejscami na torowisku.
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. [...] nakazano P SA - wykonanie w terminie 225 dni robót budowlanych dotyczących wiaduktu.
Na wskutek odwołania P - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w ocenie organu odwoławczego zaskarżone orzeczenie zostało skierowane do podmiotu, który nie jest właścicielem, ani też zarządcą wiaduktu. Tym samym decyzja PINB, którą organ nakazał P wykonanie w wyznaczonym terminie określonych robót budowlanych, dotyczących usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego w/w wiaduktu, obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156§ 1 Kpa. Zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera dokumentów, na podstawie których organ l instancji mógłby dokonać prawidłowych ustaleń w zakresie wskazania właściciela bądź zarządcy przedmiotowego obiektu (w rozumieniu ustaw: o drogach publicznych i Prawo budowlane).
Organ odwoławczy stwierdził, że przed podjęciem zaskarżonej decyzji PINB nie umożliwił stronom, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 10 § 1 Kpa, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Sygn. akt 910 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 207, poz. 2016 z 2003 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.) nakazał Gminie o Statusie Miejskim, wykonanie robót budowlanych (wariant nr 2) polegających na:
- - wymianie balustrady.
- - wymianie zasypki luków wraz z wykonaniem nowej izolacji przeciwwodnej i udrożnieniem odwodnienia na konstrukcji łuków.
- - uzupełnienia ubytku materiału na filarach,
- - oczyszczenia konstrukcji.
- - uzupełnienia brakujących spoin i ubytków cegieł w pozostałych elementach obiektu.
- - zabezpieczeniu powierzchniowym konstrukcji ceglanej.
wiaduktu nad linią kolejową nr [...], zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego opracowaną przez mgr inż. Z.K. (upr. bud. [...]) w terminie 225 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu [...] września 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego wpłynęło pismo P S.A. w sprawie złego stanu technicznego wiaduktu drogowego znajdującego się nad linią kolejową nr [...],
W trakcie prowadzenia czynności ustalono, że wiadukt znajdujący się nad linią kolejową usytuowany jest na terenie należącym do P S.A. dz. nr [...]. Droga (dz. nr [...]) należąca do Gminy o statusie miejskim kończy się przed wiaduktem. Za wiaduktem, w stronę osiedla [...], znajdują się tereny leśne (dz. nr [...]). Droga gruntowa (dz. nr [...]) należąca do Gminy o statusie miejskim nie posiada kategorii drogi gminnej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, że dz. nr [...] jest z przeznaczeniem na drogę. Z uwagi na to, że nie można było jednoznacznie określić przyczyn i rozmiaru nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nałożył na P S.A. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej ww. obiektu budowlanego.
W dniu [...] marca 2006 r. P S.A. dostarczył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymagane opracowanie techniczno - budowlane. Ekspertyza techniczna wykazała nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu oraz konieczność przeprowadzenia prac budowlanych.
Organ l instancji wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838, ze zmianami) wynika, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Według art. 8 ust. 2 cyt. wyżej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Powyższe ustalenia wskazują, że adresatem decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powinna być Gmina o Statusie Miejskim.
Pismem z dnia [...] września 2006 r. odwołanie od powyżej wskazanej decyzji wniosła Gmina z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wiadukt znajduje się nad linią kolejową i jest usytuowany na terenie należącym do P. Miasto jest właścicielem drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tylko do terenu P. Drugim sąsiadem P jest nadleśnictwo [...] na terenie, którego znajduje się dalsza część drogi. Gmina wskazuje, iż w powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że przedmiotowa droga ma trzech właścicieli. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w stosunku do odcinka drogi, który znajduje się na terenie P. Tak więc zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838, ze zmianami) między innymi remont i utrzymanie drogi wewnętrznej należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zmianami), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], którą organ nakazał Gminie o Statusie Miejskim, wykonanie w terminie 225 dni od dnia otrzymania decyzji określonych tą decyzją robót budowlanych dotyczących wiaduktu nad linią kolejową nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, iż wiadukt usytuowany jest w ciągu drogi należącej do trzech różnych właścicieli. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB wynika bowiem, że po przedmiotowym wiadukcie odbywa się dojazd z drogi wewnętrznej (działka nr [...]) na teren leśny (działka nr [...]). Przy czym gruntowej drogi leśnej położonej na terenie działki [...] nie można uznać za obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Przez wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy pojęcie drogi jako budowli należy bowiem rozumieć tylko te wytyczone trasy terenu dostosowane do ruchu środków transportu, (ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt), które wykonane są z materiałów budowlanych podbudowa, warstwa wierzchnia, oraz wyposażone są w urządzenia techniczne związane z tą funkcją - przepusty, znaki drogowe. Organ II instancji podzielił zatem stanowisko PINB, że przedmiotowy wiadukt jest obiektem wchodzącym w skład drogi wewnętrznej (działka nr [...]), w związku z czym jego utrzymanie w należytym stanie technicznym jest obowiązkiem właściciela tej drogi, to jest Gminy o Statusie Miejskim.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina podkreślając, że przedmiotowy trakt na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż nie posiada urządzeń technicznych, przepustów, odwodnień, znaków drogowych i innych a jest jednie traktem dojazdowym dla działek leśnych w użytkowaniu lasów państwowych i przez nich utrzymywany, a przejazd tej trasy samochodem osobowym jest praktycznie niemożliwy.
Ponadto zgodnie z definicją "infrastruktury kolejowej" z art. 4 pkt 1 i określenia "obszaru kolejowego" w pkt. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 86 poz. 789, ze zmianami) sporny wiadukt znajduje się na działce w wieczystym użytkowaniu Kolei, zatem na obszarze kolejowym i jest budowlą. Tak więc zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane jako właściciel Kolej jest zobowiązana do utrzymywania użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego.
Skarżący podkreśla, że jednocześnie wydatkowanie środków publicznych na zadania nie będące zadaniami własnymi stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał jednocześnie, że droga położona na działce nr [...] nie stanowiła bezpośredniego przedmiotu postępowania organów nadzoru budowlanego. Przedmiot postępowania stanowił wiadukt związany z tą drogą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Kontrola przestrzegania prawa sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony i jest dokonywana w sformalizowanym postępowaniu o charakterze procesowym. Ograniczony charakter sądowej kontroli przestrzegania prawa kształtują przede wszystkim przepisy wyznaczające zakres właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy.
Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd z urzędu zwrócił uwagę na uchybienia, nie objęte zarzutami skargi, związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sporu między stronami przedmiotowego postępowania było ustalenie podmiotu zobowiązanego, na podstawie art. 61 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zmianami), do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, że "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (...)".
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu l instancji, którą utrzymał w mocy organ odwoławczy stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Adresatem takiej decyzji może być zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. Nałożenie takiego obowiązku na zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie oznacza stwierdzenia, iż uchybił on obowiązkom, jakie na zarządców nakłada Prawo budowlane (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002r, sygn. akt IV SA 2878/00, nie publ.).
Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, a następnie uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz powodów, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - art. 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek organy obu instancji słusznie ustaliły, iż przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego daje podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości to, zdaniem składu orzekającego, w rozpatrywanej sprawie brak jest właściwego oznaczenia adresatów tych nakazów.
O budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i ochronie skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi stanowi rozdział 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zmianami).
Zwrócić należy przy tym uwagę, że uregulowanie zawarte art. 20 pkt 11 ww. ustawy nakłada obowiązek "wykonania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających" dróg na zarządcę drogi.
Jednak w przypadku skrzyżowania dróg z liniami kolejowymi, zgodnie z art. 28 ust. 1 ich budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona "w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku -w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei". Należy jednak przede wszystkim zwrócić uwagę na treść ust. 2 omawianego przepisu, według którego do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.
Reasumując, pomimo, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym, to w myśl powyższego przepisu, wobec faktu, iż pod tym obiektem przebiega linia kolejowa, konserwacja dolnego odcinka tego wiaduktu winna być nakazana zarządowi kolei.
Nadto w ocenie Sądu analiza przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt sprawy, a w szczególności ekspertyzy wiaduktu drogowego i protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] września 2005r. oględzin, nie umożliwia ustalenia, czy przedmiotowy wiadukt znajduje się w całości na działce nr [...], na której biegnie linia kolejowa, czy też wchodzi częściowo na działkę nr [...] której właścicielem jest Gmina oraz działkę nr [...] będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Wątpliwości tut. Sądu są ponadto uzasadnione tym, iż w postanowieniu z dnia [...] listopada 2005r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ stwierdził, iż przedmiotowy wiadukt znajduje się na działce nr [...], a z kolei w postanowieniu z dnia [...] września 2005r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ ten wskazuje, iż wiadukt ten usytuowany jest na działce nr [...].
W rozpoznanej sprawie nie zostało ustalone przez organy administracji kto jest właścicielem działki nr [...], bowiem nie ma wypisu z rejestru gruntów ani z księgi wieczystej, brak też dokładnego, zatwierdzonego przez uprawnionego geodetę przebiegu jej granic.
Organy rozpoznające sprawę wręcz uchyliły się od dokonania ustaleń w tym względzie poprzestając na stwierdzeniu, że wiadukt jest obiektem wchodzącym w skład drogi wewnętrznej, znajdującej się na działce nr [...], i w konsekwencji całkowicie przyjęły, że obowiązek naprawy wiaduktu spoczywa na Gminie o Statusie Miejskim.
Rozstrzygając ponownie merytorycznie sprawę, organ administracyjny powinien zgromadzić pełny materiał dowodowy i ustalić podmioty zobowiązane do usunięcia wskazanych nieprawidłowości poszczególnych elementów przedmiotowego obiektu tak, aby było możliwe wydanie prawidłowej decyzji co do meritum sprawy administracyjnej.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nakazy zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące konserwacji wiaduktu drogowego mogą dotyczyć trzech podmiotów:
- - P - w zakresie dolnej części konstrukcji,
- - Gminy - zakresie drogi usytuowanej na czole wiaduktu oraz
- - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w części dotyczącej działki nr [...].
Wyjaśnienia w kwestii podmiotów zobowiązanych do remontu przedmiotowego obiektu, organy powinny poprzedzić ustaleniami granic działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Brak dokładnych ustaleń w omówionym powyżej zakresie poczytać należy za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Należy przy tym pamiętać, iż wydając decyzję administracyjną, w tym także decyzję nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, organ administracji powinien rozstrzygać sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji.
W konsekwencji naruszenia przepisów, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami) orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie, w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy, uwzględniono wniosek strony skarżącej w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.