Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 i § 2 kpa oraz art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2016 r. poz. 599) - dalej – u.p.e.a., Starosta orzekł: nie uznać przedłożonej w dniu 29 kwietnia 2016 r. umowy cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r. zawartej pomiędzy P spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jako "Cedentem", a K spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jako "Cesjonariuszem", a co za tym idzie nie uznać również K spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jako strony i podmiotu uprawnionego do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów w postępowaniach toczących się z wniosku P spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w sprawie przyznania należności z tytułu kosztów przechowania oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów, które usunięto z drogi w myśl art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w latach 2004 -2009.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, do miesiąca września 2010 r., spółka z o.o. P była wyznaczona przez Starostę jako podmiot wykonujący obowiązki wskazane w tym przepisie, tj. usuwanie i przechowywanie pojazdów. Jako dozorca spółka z o.o. P skierowała żądanie o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za okres od 2004 do 2012 r. W trakcie trwania postępowania w przedmiocie żądania skierowanego w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. przedłożono organowi umowę z dnia [...] lutego 2016 r. cesji wierzytelności P sp. z o.o. na rzecz K sp. z o.o. Wierzytelność została określona kwotowo. Wskazując na treść art. 102 § 2 u.p.e.a. organ stwierdził, że orzeczenie o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór mogą być przyznane wyłącznie na rzecz dozorcy, a nie podmiotu który zawarł z dozorcą umowę cesji.
Nawet gdyby przyjąć, że cesja przedmiotowych wierzytelności jest prawnie dopuszczalna (a nie jest) to należności te przed wydaniem stosownego, prawem przewidzianego orzeczenia, nie istnieją. Dalej organ podniósł, że usuwanie z drogi pojazdów i dalsze z nim postępowanie jest częściowo wykonywanie przez podmioty spoza administracji publicznej, wyznaczone do tych zadań przez organy tej administracji. Oznacza to, że jednostki te wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a zatem łączy je z tymi organami stosunek administracyjnoprawny oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nich obowiązków. Stosunek ten jest zawsze osobisty, a tym samym wynikające z niego prawa i obowiązki nie mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W tym sensie umowa cesji praw i obowiązków wynikających z zarządzenia Starosty jest sprzeczna z właściwością zobowiązania. Dopuszczenie możliwości cesji praw i obowiązków ze stosunków prawnych i charakterze osobistym przekreślałoby cel danej czynności prawnej.
Na powyższe postanowienie K sp. z o.o. wniosła zażalenie. Skarżąca wskazała, że zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu może nastąpić na rzecz podmiotu innego niż dozorca, jeżeli ten podmiot jest następcą prawnym dozorcy, a takim następcą jest spółka K sp. z o.o. Podniosła, że sprawa o zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu toczy się już od ponad sześciu lat.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Organ odwoławczy podniósł, że postanowienie I inst. wydane zostało na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., tymczasem w orzeczeniu tym Starosta nie orzekł o zwrocie koniecznych wydatków wiązanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, lecz odmówił uznania cesji dokonanej przez podmiot prowadzący parking strzeżony na rzecz swojego następcy prawnego, jak również odmówił uznania następcy prawnego za stronę w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Organ przytoczył treść art. 17 § 1 u.p.e.a. i wskazał, że przepis ten może stanowić podstawę do przedstawienia przez organ egzekucyjny swego stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, w tym przypadku – odmowy uznania przedłożonej cesji wierzytelności. Zdaniem organu na powyższe postanowienie organu I inst. nie przysługuje zażalenie. W zakresie postępowań, których przedmiotem jest zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór ustawa przewiduje możliwość wniesienia zażalenia jedynie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Prawo wniesienia zażalenia służy zobowiązanemu oraz dozorcy (art. 102 § 4 u.p.e.a.). Kolegium wskazało, że przepis art. 102 § 4 u.p.e.a. dotyczy rozstrzygnięć o przyznaniu lub odmowie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, natomiast zaskarżone postanowienie nie należy do tej kategorii rozstrzygnięć, albowiem nie zawiera ono stanowiska organu egzekucyjnego w zakresie w.w. należności, lecz jedynie przedstawia ocenę organu co do prawnej skuteczności przeniesienia wierzytelności na inny podmiot w drodze cesji dokonanej na podstawie przepisu prawa cywilnego.
Organ podniósł, że w aktach sprawy brak jest wniosków ze strony podmiotów wnoszących zażalenia, a w szczególności spółki K sp. z o.o. o przyznanie konkretnych należności z tytułu zwrotu wydatków lub wynagrodzenia za dozór. W tej sytuacji organ II inst. stwierdził, że pomimo pouczenia zawartego w treści zaskarżonego postanowienia, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uznania cesji wierzytelności, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 kpa. w zw. z art. 144 kpa i at. 18 u.p.e.a.
Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka K sp. z o.o. wniosła skargę. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu twierdząc, że prowadzi ono do sytuacji w której organ może wydawać dowolne postanowienia bez wyraźnie przewidzianej podstawy prawnej, zaś strona nie ma możliwości ich zaskarżenia i usunięcia z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej winien stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygnięcie organu II inst. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r., którym organ ten postanowił nie uznać przełożonej umowy cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r. zawartej pomiędzy P spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jako "Cedentem", a K spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jako "Cesjonariuszem", a co za tym idzie - nie uznać również K spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jako strony i podmiotu uprawnionego do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów w postępowaniach toczących się z wniosku P spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w sprawie przyznania należności z tytułu kosztów przechowania oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów, które usunięto z drogi w myśl art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w latach 2004 -2009.
Jak wyżej podniesiono postanowienie organu I inst. wydane zostało na podstawie art. 123 § 1 i § 2 kpa oraz art. 17 § 1 i art. 102 § 2 u.p.e.a. W myśl wskazanego przepisu – art. 102 § 2 u.p.e.a - organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Stosownie do treści art. 102 § 4 u.p.e.a. na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie.
Wskazać przyjdzie, że w.w. postanowienie Starosty wydane zostało na skutek pisma spółki K sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu – 29 kwietnia 2016 r.), w którym skarżąca informuje, że na skutek umowy cesji wierzytelności jest uprawniona do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów. W załączeniu do pisma skarżąca przedłożyła wyliczenie wydatków i wynagrodzenia za dozór za poszczególne lata oraz umowę cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r. zawartą pomiędzy "P" spółką z o.o., a "K" sp. z o.o..
Wskazane wyżej pismo skarżącej z [...] kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami, zostało zakwalifikowane jako żądanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, wniesione na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Powołując się na art. 102 § 2 u.p.e.a. organ I inst. wydał postanowienie, w którym nie uznał przedłożonej umowy cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r. oraz nie uznał spółki K sp. z o.o. za podmiot uprawniony do zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór.
Wbrew stanowisku organu odwoławczego rozstrzygniecie I inst. nie ma jedynie charakteru dowodowego w tym znaczeniu, że stanowi o niedopuszczeniu jako dowodu w sprawie przedłożonej umowy cesji wierzytelności z dnia [...] lutego 2016 r., lecz przede wszystkim wskazane postanowienie rozstrzyga o zasadności żądania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, zgłoszonego przez spółkę K sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I inst. wyrażnie wskazuje na niedopuszczalność umowy cesji wierzytelności wynikającej ze stosunku administracyjnego. Podnosi, że stroną postępowania o przyznanie należności z tytułu kosztów przechowania oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów, które usunięto z drogi, może być tylko dozorca, nie jest dopuszczalne wstąpienie do tego postępowania w miejsce wyznaczonego dozorcy innego podmiotu, który powołuje się na umowę cywilnoprawną cesji wierzytelności zwartą z dozorcą. Postanowienie zawiera zatem rozstrzygnięcie o uprawnieniach strony postępowania.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest postanowieniem wydanym w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór – w myśl art. 102 § 2 u.p.e.a., na które na podstawie art. 102 § 4 u.p.e.a. przysługuje zażalenie.
Zaskarżone do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 134 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 144 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z treścią art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.
Po myśli art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powołując się na przytoczone powyżej przepisy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu I inst. wyraża stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, którego podstawę prawną stanowi art. 17 § 1 u.p.e.a. Przeprowadzając wykładnię w.w przepisów organ stwierdził, że na postanowienie to zażalenie nie przysługuje
Podnieść należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia.
Ponownie należy zauważyć, że w badanej sprawie zaskarżone postanowienie, które wydane zostało na podstawie art. 134 kpa o niedopuszczalności zażalenia nie uwzględnia całości rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu I inst., w którym odmówiono skarżącej zwrotu kosztów dozoru i wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów w postępowaniach toczących się z wniosku P sp. z o.o., a tym samym w postanowieniu tym zawarto treści merytoryczne, dotyczące uprawnień skarżącej.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 kpa oraz art. 102 § 2 i § 4 u.p.e.a.
W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku, a rozstrzygniecie w tym zakresie znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 221 poz. 2193).