Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2018r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (określany dalej jako PPIS) wydał decyzję nr [...], w której warunkowo dopuścił do spożycia przez ludzi wodę z indywidualnego ujęcia wody Ośrodka Wypoczynkowego [...] wyłącznie po wcześniejszym przegotowaniu, tzn. do picia, przygotowywania napojów i potraw, mycia owoców i warzyw, do czasu potwierdzenia stabilnej jakości mikrobiologicznej wody przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pod warunkiem wykonania przez administratora ujęcia wody - Wojewódzką Radę Koordynacyjną Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (określaną dalej jako WRK ZSMP) obowiązków wymienionych w tej decyzji, m.in. przedstawienia PPIS kolejnych pozytywnych wyników bakteriologicznych badania wody potwierdzających skuteczność przeprowadzonych działań naprawczych i świadczących o jej przydatności do spożycia (w zakresie pełnego monitoringu kontrolnego), spełniającej wymagania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017r. (Dz.U. z 2017r., poz. 2294), w terminie do dnia 3 sierpnia 2018 r.
Pismem z dnia [...] lipca 2018r. F.S., pełniący obowiązki kierownika Ośrodka Wypoczynkowego [...], zwrócił się do PPIS z prośbą o pobranie próbek wody dnia [...] sierpnia 2018 r. lub w terminie późniejszym w celu uzyskania wyników bakteriologicznych badania wody. Pismo to wpłynęło do powyższego organu w dniu 2 sierpnia 2018 r.
Z powodu niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia wyników badań wody, nałożonego opisaną powyżej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., PPIS upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2018r., znak: [...] wezwał WRK ZSMP do wykonania powyższego obowiązku w terminie 7 dni od dnia otrzymania powyższego upomnienia. Jak wynika z akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania, wyniki te PPIS otrzymał w dniu 20 sierpnia 2018 r., a w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lipca 2018r., nr [...].
WRK ZSMP pismem z dnia [...] września 2018 r., nazwanym przez stronę odwołanie od decyzji - upomnienia PPIS z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (PWIS) wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie bowiem odwołującej PPIS przy wydaniu decyzji postąpił niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, gdyż nie zostały przeprowadzone działania, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. PWIS postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. [...], powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania WRK ZSMP od upomnienia PPIS z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]
W uzasadnieniu postanowienia PWIS wskazał, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślił ponadto, iż odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Pismo, od którego skarżący wniósł odwołanie, nie spełnia powyższych wymagań. Stanowi bowiem upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. – określanej dalej jako u.p.e.a.), zgodnie z którym egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią.
Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż z powyższego wynika, że upomnienie stanowi informację (przypomnienie) dla zobowiązanego o obowiązkach, które posiada względem wierzyciela i daje zobowiązanemu możliwość dobrowolnego ich wykonania w określonym terminie, a jednocześnie zawiera rygor wszczęcia egzekucji administracyjnej w przypadku braku tej dobrowolnej realizacji obowiązku. Upomnienie nie stanowi zatem, jak decyzja, rozstrzygnięcia władczego, które decydowałoby o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane. Na koniec WPIS podkreślił, iż jego postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Na powyższe postanowienie WPIS skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła WRK ZSMP, zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przez organ, a także "art. 9 zasady udzielenia informacji oraz zasad wysłuchania stron oraz innych przepisów prawa". Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go upomnienia PPIS z dnia [...] sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu skargi WRK ZSMP wskazała, iż PPIS w wydanym upomnieniu, które ma formę decyzji administracyjnej nie pouczył strony o przysługującym odwołaniu, nakładając na stronę niesłusznie obciążenia finansowe, mimo, że strona zgodnie z zaleceniami podjęła natychmiastowe działanie naprawcze bez zbędnej zwłoki w celu doprowadzenia wody do odpowiedniej jakości, zgodnej z przepisami prawa oraz poinformowała organ o wykonaniu nałożonych obowiązków i zakończeniu działań naprawczych oraz zwróciła się z prośbą o pobranie próbek wody w celu uzyskania wyników bakteriologicznych. Organ nie pobrał próbek wody w zaproponowanym w piśmie terminie. Po około tygodniowym okresie wydał skarżoną decyzję - upomnienie i następnie pobrał próbki wody.
W ocenie skarżącego upomnienie miało wszystkie cechy decyzji administracyjnej zgodnie z przepisami k.p.a., a mianowicie oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w postaci obciążenia kosztami oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W związku z tym – zdaniem skarżącej - niewątpliwie zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je upomnienie są obarczone wadami rażącego naruszenia prawa, które powinny skutkować ich uchyleniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie WPIS przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania WRK ZSMP od upomnienia PPIS wzywającego do wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].
Stosownie do art. 127 § 1 k.pa. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony.
Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I OSK 3183/15). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu odwołania, gdyż - w jego ocenie - objęte odwołaniem upomnienie PPIS z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie stanowi decyzji i nie służy na nie żaden środek zaskarżenia. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Trzeba bowiem zdecydowanie zaznaczyć, że skierowane do skarżącej upomnienie nie może być utożsamiane z decyzją administracyjną czy postanowieniem w stosunku do których ustawodawca przewidział zwykłe środki zaskarżenia w postaci odpowiednio odwołania lub zażalenia. PPIS w podstawie powyższego upomnienia odwołał się wprost do treści art. 15a. § 1 u.p.e.a. zgodnie z którym egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią.
Upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas w R. Hauser, A. Skoczylas /red/, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104). Oznacza to, iż upomnienie ma walor czysto informacyjny Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego.Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 609/16, z dnia 7 grudnia 2016 r., II FSK 3197/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r, II SA/Wr 147/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2018 r., II SA/Gl 114/18, wyroki WSA w Kielcach z dnia 11 października 2018 r., I SA/Ke 249/18 i z dnia 8 lutego 2018 r., I SA/Ke 513/18).
Ponadto podkreśla się w tym orzecznictwie, iż upomnienie nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) i w związku z tym nie przysługuje na nie skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. Wadliwe wystawienie upomnienia może być natomiast podstawą zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II FSK 1608/10). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.