Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2020 r. poz. 1333) zwana dalej w skrócie – p.b. oraz na podstawie art. 104 kpa, Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na naprawie awaryjnej fragmentu tłuczniowej drogi leśnej w związku z wystąpieniem wyrwy w nawierzchni, w miejscowości [...] na działce nr [...], objętych zgłoszeniem Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] z dnia [...] lipca 2020 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 lipca 2020 r. do starostwa wpłynęło zgłoszenie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na naprawie awaryjnej fragmentu tłuczniowej drogi leśnej w związku z wystąpieniem wyrwy w nawierzchni w miejscowości [...] na działce nr [...]. Na wezwanie organu inwestor uzupełnił zgłoszenie wyjaśniając, że przedmiotem zgłoszenia jest zamierzenie polegające na remoncie drogi leśnej o nawierzchni tłuczniowej utwardzonej kruszywem łamanym, poprzez: mechaniczne rozebranie nawierzchni tłuczniowej na powierzchni ok. 75 m2 (1 szt. 9 x 3,5 m, 2 szt. 12 x 3,5 m), mechaniczne wykonanie koryta na całości powierzchni wyrwy w celu ponownego uformowania i zagęszczenia nasypu, zasypanie ubytków warstwowo wraz ukształtowaniem skarp i poboczy, odtworzenie nawierzchni tłuczniowej.
Organ zauważył, że stosownie do treści art. 3 pkt 8 p.b. remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyto pierwotnie. Na podstawie informacji przedstawionych przez inwestora oraz informacji posiadanych przez organ (np. rejestru wydanych pozwoleń na budowę) na terenie przedmiotowych działek istnieje jedynie droga gruntowa (trakt leśny), której nawierzchnia nie powstała w wyniku zrealizowania określonych robót powodujących powstanie budowli drogowej (obiektu budowlanego), a w szczególności jezdni.
W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę technologię wykonania i zakres prac, zdaniem organu, zrealizowanie zakresu robót wynikających ze zgłoszenia będzie prowadziło do wykonania samodzielnego obiektu budowlanego – drogi, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosły odwołanie. Zaskarżonej decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania:
1.art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez brak podjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wyjaśnienie czy przedmiotowa droga stanowi obiekt budowlany, czy do jej budowy niezbędne było wydanie pozwolenia na budowę, a jeśli tak to czy pozwolenia tego nie wydał organ niemiecki, 2.art. 80 kpa poprzez dokonanie wadliwych ustaleń, sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania, zgodnie z którymi naprawa wyrwy w drodze stanowi budowę nowej drogi; na działce [...] nie istniał przed dokonaniem zgłoszenia obiekt budowlany; na drodze nie były przeprowadzone roboty budowlane, 3.art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak informowania strony o okolicznościach faktycznych, które miały wpływ na wydanie decyzji, 4.art. 11 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu decyzji, a oparcie decyzji jedynie na uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Gd 923/08, 5.art. 10 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,
- - przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 4 ust. 3 p.b. poprzez:
- a) ich zastosowanie i przyjęcie, że naprawa drogi objętej zgłoszeniem podlega regulacji wskazanych przepisów, podczas gdy naprawa ta stanowi bieżącą konserwację;
ewentualnie
- b) wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowa droga nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu przywołanych przepisów,
- 2. art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. l p.b. w brzmieniu obowiązujących od 18 września 2020 r. poprzez:
- a) ich zastosowanie i przyjęcie, że naprawa drogi objętej zgłoszeniem podlega regulacji wskazanych powyżej przepisów, podczas gdy naprawa ta stanowi jedynie bieżącą konserwację, ewentualnie
- b) ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zgłoszenie remontu może dotyczyć budowy wyłącznie obiektów objętych uprzednio obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z treści tych przepisów obowiązek taki nie wynika.
Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zakres zgłoszonych robót przesądza o tym, że w sprawie mamy do czynienia z remontem, a nie z bieżącą konserwacją, jak wskazuje w odwołaniu inwestor. Świadczy o tym fakt, że w zakresie zgłoszonych robót oprócz naprawy wyrwy ujęto również ukształtowanie skarp i poboczy. Przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 p.b., należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (które są remontem), ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. O ile przy remoncie dochodzi do odtworzenia zniszczonej struktury obiektu budowlanego, o tyle przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega odnowieniu, odświeżeniu. Remont od bieżącej konserwacji odróżnia przede wszystkim zatem stan obiektu budowlanego, którego dotyczą roboty budowlane.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Co do zasady remont nie wymaga dokonania również zgłoszenia, niemniej jednak w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a p.b. zgłoszenia wymaga wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 dotyczącego m.in. budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornie budowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że fakt znajdowania się na działce drogi leśnej nie przesądza jeszcze o jej kwalifikacji jako obiektu budowlanego.
W myśl przepisów prawa budowlanego droga jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a p.b.) Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2013 r. poz. 260) pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Droga tak ja wszystkie obiekty budowlane powstaje w wyniku prowadzenia robót budowlanych z zastosowaniem wyrobów budowanych. Budowlą będzie również droga w lesie, jeżeli będzie spełniać powyższe cechy. W przedmiotowej sprawie działka objęta zgłoszeniem stanowi las, przez który przebiega droga leśna, która jednak nie powstała w wyniku realizacji robót budowlanych.
Nie można zatem zaliczyć jej do drogi, jako obiektu budowlanego – w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nie można mówić o remoncie drogi leśnej, jako remoncie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Od powyższej decyzji Wojewody z dnia [...] października 2020 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły skargę. W skardze skarżący powielił zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ponadto zarzucił: naruszenie art. 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 3 pkt 3a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez dokonanie błędnej wykładni w.w. przepisów polegające na uznaniu, że droga leśna nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy prawo budowlane, więc nie można mówić o jej remoncie w rozumieniu art. 3 pkt 8 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b., a w konsekwencji uznanie, iż w.w. regulacja nie znajduje w sprawie zastosowania i na potrzeby wykonania remontu w.w. drogi leśnej niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę; art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a p.b. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ II instancji uznał, że zgłoszone przez skarżącego prace budowlane stanowią remont, a w konsekwencji uznanie że do ich wykonania wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenie, ewentualnie - art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z at. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż zamiarem skarżącego było wykonanie przebudowy drogi leśnej, w związku z tym uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę nie jest konieczne w celu wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej objętej zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1295., dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną decyzji Starosty z dnia [...] września 2020 r. stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1p.b. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W badanej sprawie skarżąca dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na naprawie awaryjnej fragmentu tłuczniowej drogi leśnej w związku z wystąpieniem wyrwy w nawierzchni. W uzupełnieniu zgłoszenia skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem zgłoszenia jest zamierzenie polegające na remoncie drogi leśnej o nawierzchni tłuczniowej utwardzonej kruszywem łamanym, poprzez: mechaniczne rozebranie nawierzchni tłuczniowej na powierzchni ok. 75 m2 (1 szt. 9 x 3,5 m, 2 szt. 12 x 3,5 m), mechaniczne wykonanie koryta na całości powierzchni wyrwy w celu ponownego uformowania i zagęszczenia nasypu, zasypanie ubytków warstwowo wraz ukształtowaniem skarp i poboczy, odtworzenie nawierzchni tłuczniowej.
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust.1 pkt 2a pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, w takim wypadku wystarczające jest dokonanie zgłoszenia.
Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania w.w. przepisów w stanie faktycznym sprawy ma odkodowanie użytego w nich pojęcia "obiekt budowlany". Art. 3 pkt 1 zawiera definicję pojęcia obiektu budowlanego. Zgodnie z jego treścią przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 3 budowla oznacza każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 29 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Z przytoczonych powyżej przepisów ustawy prawo budowlane wynika, że budowa drogi jako obiektu budowlanego (obiekt liniowy) wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwentnie – remont drogi jako obiektu budowlanego – wymaga dokonania zgłoszenia. Wskazać należy, że art. 3 pkt 7a p.b. precyzuje z kolei, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Warto w tym miejscu odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, zaś w myśl art. 4 pkt 18 tej ustawy, przebudowa drogi - to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.
Z akt sprawy wynika, że dla przedmiotowej drogi leśnej na działce nr [...] nie zostało wydane pozwolenie na budowę. W tej sytuacji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do przyjęcia, że droga leśna na działce nr [...] nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów p.b., a wobec takiej kwalifikacji danego obiektu, świetle przepisów p.b., nie jest możliwe dokonanie zgłoszenia wykonania jego remontu. Jak bowiem wyżej wykazano zgłoszenie remontu może dotyczyć obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę. Słusznie również organy przyjęły, że zakres zgłoszonych robót budowlanych nie pozwala na przyjęcie, że stanowią one bieżącą konserwację drogi leśnej, co pozwoliłoby na akceptację prezentowanego przez skarżącą stanowiska o zbędności dokonania zgłoszenia. Zakres zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych dowodzi, że skutkiem ich wykonania będzie wybudowanie na danym odcinku obiektu budowlanego w postaci drogi.
Wskazać należy, że pod pojęciem bieżącej konserwacji należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie technicznym, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określane jako remont. Zgłoszone roboty budowlane wykraczają poza bieżącą konserwację drogi.
Wbrew twierdzeniom skargi zakres zgłoszonych robót budowlanych nie stanowi również przebudowy drogi. Jak bowiem wyżej wskazano, przebudowa dotyczy istniejącego obiektu budowlanego, w rozumieniu p.b. Zauważyć należy, że regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych - w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Ponownie wskazać przyjdzie, że roboty budowlane to - stosownie do art. 3 pkt 7 p.b. - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to - jak była mowa - "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to konieczne jest spostrzeżenie, że jak wynika z akt sprawy - na terenie działki nr [...] nie były wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi. A zatem zgłoszone roboty budowlane są pierwszymi dotyczącymi danej drogi co z kolei oznacza, że zgłoszone roboty budowlane nie można zakwalifikować jako przebudowę drogi.
Wskazać przy tym należy, że istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego użytkowania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym (por. wyrok NSA I OSK 2112/16).
Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Ustalenia organu, oparte na prowadzonych rejestrach pozwoleń na budowę, stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, że budowa przedmiotowej drogi nie została poprzedzona wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać przy tym należy, że ustaleń tych skarżąca w toku postępowania w żaden sposób nie podważyła. Zwalczając stanowisko organu strona miała możliwość przedstawienia dowodu na okoliczność przeciwną, bądź wskazania na okoliczności przeczące twierdzeniom organu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego podnieść należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia kończącego sprawę, a ocena materiału dowodowego została przeprowadzona zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.