Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2017r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), powołując się na art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej jako u.p.b. 1974 r) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej jako u.p.b. z 1994 r.) nakazał G.Ł. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego budynku gospodarczego wraz z wiatą, usytuowanego na działkach o nr ewid. gruntu [...] przy ul. [...], to jest: rozbiórkę dobudowanych trzech ścian z zadaszeniem w tym całość wiaty oraz schodów wejściowych w elewacji tylnej - południowo-zachodniej dobudowanego obiektu, rozbiórkę fundamentów, słupów, stopy pod słupem przyściennym oraz trzech stóp pod słupami wiaty. Jednocześnie w sentencji decyzji organ określił, że rozbiórka pokrycia dachowego musi być wykonana przez jednostki posiadające uprawnienia do usuwania i utylizacji wyrobów zawierających azbest.
W uzasadnieniu decyzji PINB opisał przebieg postępowania wskazując, iż w dniu 1 września 2011 r. do PINB wpłynęło pismo C.D. informujące, że państwo Ł. w [...] wybudowali wiatę bez pozwolenia na budowę. Podczas oględzin, przeprowadzonych [...] października 2011 r. ustalono, że na działkach nr [...] istnieje budynek gospodarczy o konstrukcji częściowo murowanej i częściowo drewnianej o wymiarach około 3,50 x 6,10 m i wysokości około 4,0m z podcieniem - wiatą, o wymiarach 2,25 x 6,10 m i wysokości 1,60 m. Dach budynku jednospadowy o konstrukcji z ceownika 120 mm, kryty płytą azbestową falistą, posadzka z kostki betonowej typu "polbruk". Od strony działki nr [...] w ścianie obiektu istnieje okno o wymiarach 66 x 92cm oraz drzwi drewniane o wymiarach 90 x 195cm. Przedmiotowy obiekt swoją konstrukcją styka się z istniejącym budynkiem gospodarczym na działce nr [...]. Z poczynionych ustaleń wynika, że właścicielką budynków przy ul. [...] stała się w drodze dziedziczenia G.Ł.. PINB wskazał, że podczas przeprowadzonego postępowania nie przedłożono i nie okazano pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.
Decyzją nr [...] z [...] lutego 2014 r. znak: [...] PINB, powołując się na art. 48 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 u.p.b. z 1994 r. nakazał G.Ł. rozbiórkę samowolnie wybudowanego dodatkowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą wraz z wiatą usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] WINB uchylił w całości decyzję rozbiórkową PINB nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], PINB powołując się na art. 37 ust. 2 u.p.b. 1974 r. (w związku z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r.), nakazał G.Ł. rozbiórkę budynku gospodarczego wraz z wiatą, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działek nr [...] przy ul. [...]. Uzasadniając wydanie nakazu rozbiórki organ wskazał na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 29 ust. 5 u.p.b. z 1974 r., to jest ochrony uzasadnionego interesu osoby trzeciej – C.D., bowiem obiekt znajduje się nie tylko na działce nr [...] będącej współwłasnością Państwa Ł., ale także na działce nr [...], której jest współwłaścicielem.
Ponadto C.D. nie wyraził zgody na taką zabudowę. Organ I instancji stwierdził także, że lokalizacja obiektu nie spełnia wymagania § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62, dalej jako rozporządzenie MAGTiOŚ), bowiem zgodnie z tymi przepisami budynki mogą być wznoszone w odległości 4m od granicy posesji, jeżeli jednak nie mają otworów okiennych lub drzwiowych od strony granicy posesji, to odległość ta może być zmniejszona do 3m. Lokalizacja obiektu narusza także § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), ponieważ dopuszczalne jest usytuowanie budynków z otworami w ścianie w odległości nie mniejszej niż 4m od granicy działki sąsiedniej.
Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], WINB – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie WINB z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy wraz z wiatą, dobudowany do istniejącego budynku gospodarczego, usytuowany na terenie działek nr [...] przy ul. [...], został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. WINB podzielił stanowisko PINB, że brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z wiatą, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. [...]. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 in fine u.p.b. z 1974 r. obiekty budowlane powinny być budowane zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Aktem wykonawczym określającym warunki techniczno-budowlane dla budynków, ustanowionym na podstawie u.p.b. z 1974 r., która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jest rozporządzenie MAGTiOŚ W ocenie WINB omawiany budynek gospodarczy z wiatą naruszał przepisy tego rozporządzenia w sposób nie dający możliwości naprawy, z dokumentów sprawy wynika bowiem, że obiekt ten usytuowany jest częściowo na terenie sąsiednich działek (działki nr [...] w zakresie schodów oraz działki nr [...] w zakresie wiaty).
Taka lokalizacja obiektu narusza przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia, który warunkowo dopuszcza sytuowanie budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki jedynie w przypadku, gdy budynek posiada ściany z materiałów niepalnych i dach o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Ponadto usytuowanie budynku naruszyło przepisy techniczno-budowlane zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co wypełniło hipotezę z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.b. z 1974 r. uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki.
Powyższa decyzja WINB stała się przedmiotem skargi G.Ł. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 316/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję WINB z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].
Sąd wskazał, że dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego, dla realizacji którego wymagane było pozwolenie na budowę właściwą była ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Sąd uznał jednak, że zastosowanie przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, było wadliwe. WSA zauważył, że WINB zajmując stanowisko w sprawie w zakresie podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania okoliczności związanych z pierwotnym posadowieniem obiektu na jednej działce (nr [...]) a następnie geodezyjnym wyznaczeniem granic nowo powstałych działek nie poczynił własnych ustaleń, ani nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Te ustalenia są natomiast niezbędne w kontekście możliwości zastosowania art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r. i § 13 ust. 1 rozporządzenia MAGTiOŚ. Organ odwoławczy z jednej strony przyjął, iż naruszenie przez przedmiotowy obiekt przepisów techniczno-budowlanych (rozporządzenie MAGTiOŚ), wypełnia hipotezę z art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r., co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki, a z drugiej także hipotezę z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, bowiem obiekt ze względu na swoje usytuowanie i rodzaj materiału, z którego został wykonany, stwarza zagrożenie i w konsekwencji powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.
Pomijając już sam fakt, że organ nie wyjaśnił szczegółowo na czym to niebezpieczeństwo polega (organ stosujący art. 37 ust. 1 pkt 2 ma oceniać na ile naruszenie prawa wywołuje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także wykazać niedopuszczalność tego pogorszenia), to –zdaniem Sądu - organ nie może zamiennie stosować przepisu wprowadzającego obligatoryjny obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu budowanego oraz przepisu wprowadzającego fakultatywną możliwość wydania takiego nakazu.
Ponownie rozpatrując odwołanie, WINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w dotychczasowym postępowaniu organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, w jaki sposób w dacie powstania przedmiotowego obiektu budowlanego przebiegała granica nieruchomości, na terenie której obiekt ten wówczas się znajdował (teren obecnych działek nr [...] przy ul. [...]), ani też czyjej obecny przebieg jest taki sam jak w chwili budowy. Te ustalenia są niezbędne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, zastosowanego przez organ I instancji, bowiem z treści zastosowanego przepisu art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r., wynika, że zasadniczą przesłanką uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki jest niezgodność obiektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Dopiero ustalenie przebiegu granicy nieruchomości, na terenie której przedmiotowy obiekt znajdował się w dacie jego realizacji, pozwoli na dokonanie oceny czy obiekt ten spełnia wymogi określone w przepisach regulujących warunki techniczne dotyczące odległości sytuowania obiektu od granicy działki obowiązujących w okresie jego budowy.
Uzasadniając powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] PINB wskazał, że obecne posadowienie przedwojennego budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...], jest zgodne z jego pierwotnym posadowieniem na działce o nr ewid. [...], pomimo geodezyjnego wyznaczenia granic nowo powstałych działek. Przebieg granicy działki o nr ewid. [...] (pierwotnie [...]) i posadowienie budynku gospodarczego nie zmieniło się co najmniej od 1973r. do dnia dzisiejszego. Wobec czego należy stwierdzić, iż przedwojenny budynek gospodarczy wraz z szopami był posadowiony na granicy z działką o nr ewid. [...] (obecnie [...]) i właściciel (inwestor) nie miał prawa nic więcej do niego dobudowywać, a stało się tak, że szopki zostały rozebrane i na nowo został dobudowany, do przedwojennego budynku gospodarczego, nowy obiekt przy czym został on wzniesiony, w warunkach samowoli budowlanej, na działce o nr ewid. [...], co spowodowało naruszenie przepisów § 13 ust. 1 rozporządzenia MAGiTOŚ.
Od powyższej decyzji G.Ł. wniosła odwołanie wskazując, że dobudowany budynek pierwotnie znajdował się w granicach działki o nr ewid. [...], zaś w sprawie winien mieć zastosowanie art. 40 u.p.b. z 1974r. dopuszczający legalizację obiektu.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] maja 2017 r.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB odnośnie daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego wraz (z wiatą wskazujące na okres przed 1995r. - a mianowicie na lata 80- te XX wieku. WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy wraz z wiatą został wybudowany bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji publicznej.
W ocenie WINB, w wyniku postępowania prowadzonego po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r., organ I instancji wyjaśnił okoliczności związane z pierwotnym posadowieniem obiektu na jednej działce (nr [...]), a następnie geodezyjnym wyznaczeniem granic nowo powstałych działek. Przy czym ustalenia te wskazują, że rozpatrywany obiekt w momencie jego budowy nie spełniał wymogów określonych w przepisach regulujących warunki techniczne dotyczące odległości sytuowania obiektu od granicy działki obowiązujących w okresie jego budowy, a mianowicie § 13 ust. 1 rozporządzenia MAGTiOŚ. Rozpatrywany budynek nie mieści się bowiem w granicach jednej działki i ją przekracza. Takie zaś położenie powoduje niedopuszczalne naruszenie przepisów techniczno-budowlanych.
Nadto przedmiotowy obiekt budowlany posiada częściowo konstrukcję, jak i pokrycie dachu, z materiałów palnych (z treści protokołów z oględzin oraz projektu budowlanego powykonawczego z 2012 r. wynika, że obiekt posiada częściowo drewnianą konstrukcję i ściany).
W związku z powyższym, zdaniem WINB, organ powiatowy prawidłowo zastosował przepis art. 37 ust. 2 u.p.b. 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego wykluczona jest możliwość legalizacji obiektu gospodarczego poprzez wydanie orzeczenia w trybie art. 40 u.p.b. z 1974 r. nakazującego skarżącej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zamiany określone w takiej decyzji zmierzać by musiały do zmiany lokalizacji tego budynku, a więc de facto do rozbiórki dotychczasowego budynku i jego postawienie w innym miejscu, przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji w tym zakresie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. G.Ł. zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 37 ust. 1 i 2 u.p.b w zw. z art. 82 ust. 3 u.p.b. z 1994 r. poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację w odniesieniu do prawdziwych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, zwłaszcza nienależyte wyjaśnienie istnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnienia dyspozycji /przesłanek/ tych przepisów - w tym brak prawidłowego i wszechstronnego ustalenia, czy naruszenie prawa spowodowało pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nie uwzględnienie przy tym faktu, że w postępowaniu cywilnym - prowadzonym przed Sądem Rejonowym w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości z wniosku C.D. sygn. akt [...] doszło do wypracowania konsensus stron co do przebiegu granicy działki na posesji przy ul. [...] w sposób wykluczający istotę sporu stron (w trakcie oględzin miejsca - wizji lokalnej przeprowadzonej przez Sąd w dniu [...].07.2017 r.);
- 2) § 13 rozporządzenia MAGTiOŚ;
- 3) błędy w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza:
- - aprioryczne i nieuzasadnione przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że budynek będący przedmiotem postępowania został wzniesiony z naruszeniem przepisów budowlanych obowiązujących w okresie jego budowy /z pewnością przed 1994 r./ - zwłaszcza w kontekście, że zawiadomienie o rzekomej samowoli budowlanej C.D. złożył 30.08.2011 r. - i to niewątpliwie w warunkach działania mającego charakter odwetu - zemsty za zainicjowanie przez Panią G.Ł. postępowania zmierzającego do wzruszenia wydanej na rzecz C.D. decyzji w sprawie budowy garażu,
- - pominięcie przez organy orzekające, iż rozpoczęcie procesu inwestycyjnego i kontynuowanie budowy kwestionowanego budynku gospodarczego działo się "na oczach" właściciela sąsiedniej nieruchomości - czyli C.D. lub jego poprzedników prawnych co oznacza, iż co najmniej konkludentnie była wyrażona zgoda na realizację tego zadania inwestycyjnego oraz faktyczne przyzwolenie na funkcjonowanie "obiektu" wzniesionego - rzekomo - z naruszeniem prawa, skłania do zasadnej konkluzji, iż czynienie zarzutu - podnoszenie pretensji po ponad 20 latach (jak należy oceniać okoliczności tej sprawy) od zrealizowania inwestycji nie zasługuje na społeczną akceptację, albowiem jest przejawem nieuprawnionego korzystania z prawa, które nie powinno korzystać z ochrony przewidzianej powszechnie obowiązującymi przepisami,
- - bezzasadne przyjęcie przez organ orzekający, iż w dacie realizacji inwestycji była ona wykonywana na dwóch działkach - co nie znajduje nie budzącego wątpliwość ustalenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy,
- - nieuprawnione obdarzenie atrybutem pełnej mocy dowodowej operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez C.S. - z dnia [...].09.1973 r. - bez uwzględnienia, bez poddania analizie stanowiska wyrażanego w odniesieniu do tego dokumentu przez stronę postępowania – G.Ł. należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków - w szczególności nie poinformowanie, iż wynik postępowania cywilnego o zniesienie współwłasności nieruchomości, zwłaszcza w części dotyczącej działki gruntu może uczynić, a wręcz zdeterminuje bezzasadność administracyjnego orzekania w tej sprawie,
- - zaniechanie przeprowadzenia przez organy administracji prowadzących postępowanie rozprawy w przedmiotowej sprawie, co mogłoby przyśpieszyć i uprościć postępowanie, a przez to naruszenie przepisu art. 89 § 1 k.p.a.;
- - uchybienie wymogowi art. 77§ 1 i art. 81 k.p.a. na skutek nienależytego zebrania materiału dowodowego na skutek nienależytego rozważenia materiału dowodowego oraz nie zadbanie o to, aby strona mogła się odnieść czy też wypowiedzieć się co do wszystkich przeprowadzonych dowodów, a także na skutek nie umożliwienia stronie wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ II instancji (z dnia [...].08.2017 r.)
- 4) naruszenie przez organy obu instancji, ale zwłaszcza przez organ II instancji wymogu zebrania wszelkich możliwych dowodów w sprawie - na skutek zaniechania skorzystania z dokumentów sprawy sądowej o zniesienie współwłasności nieruchomości prowadzonej przez Sąd Rejonowy sygn. akt [...][...].10.2011 nie było ani ostateczne, ani prawomocne oraz nie ustalenie tego, że w formie i czasie prawem przewidzianym owo postanowienie SR zostało zaskarżone do Sądu Okręgowego;
- 5) naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie sporządzenia należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, a także obrazę przepisów postępowania dowodowego w stopniu mającym wpływ na treść orzeczenia - mianowicie nie wykazanie przez organ II instancji jaki materiał dowodowy został poddany wnikliwej analizie, na czym polegała wnikliwa analiza i jakie przesłanki zostały uznane przez WINB za mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zwłaszcza w kontekście dyspozycji art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.;
- 6) naruszenie przepisów postępowania poprzez prowadzenie na skutek wyroku WSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 313/16 także postępowania przez organ I instancji oraz wydanie decyzji z dnia [...] maja 2017 r.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji WINB z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 316/16.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego.
Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086).
Oceniając czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy podporządkowały się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do zarzuconego w skardze naruszenia art. 153 p.p.s.a. przytoczyć należy w tym miejscu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 316/16, odnoszące się do uchybień jakich dopuścił się organ przy poprzednim rozpoznaniu sprawy. Otóż w ocenie Sądu WINB "nie poczynił własnych ustaleń, a w każdym razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji, w zakresie podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania okoliczności związanych z pierwotnym posadowieniem obiektu na jednej działce (nr [...]) a następnie geodezyjnym wyznaczeniem granic nowo powstałych działek. Te ustalenia są niezbędne w kontekście możliwości zastosowania art. 37 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r. i § 13 ust. 1 rozp. MAGTiOŚ." Ponadto organ odwoławczy z jednej strony przyjął, iż naruszenie przez przedmiotowy obiekt przepisów techniczno-budowlanych (rozp.
MAGTiOŚ), wypełnia hipotezę z art. 37 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r., co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki, a z drugiej także hipotezę z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przy czym organ stosujący art. 37 ust. 1 pkt 2 ma oceniać na ile naruszenie prawa wywołuje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także wykazać niedopuszczalność tego pogorszenia.
Co do kwestii pierwotnego posadowienia obiektu na jednej działce (nr [...]) to organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przyjął, że na działce nr [...] istniał budynek gospodarczy murowany z fundamentami o wymiarach 6,00x9,02 m, przy którym istniała jakaś dodatkowa zabudowa może "szopa", czy jakieś zadaszenie (bez fundamentów) od strony działki [...] (obecnie nr [...]), która również znajdowała się w granicy działki o nr [...] (obecnie nr [...]) i jej nie przekraczała. Z opisu i mapy z [...] lutego 1980 r. wynika już, że geodezyjnie wyznaczone zostały nowe działki, z nową numeracją, która obowiązuje do dnia dzisiejszego, a mianowicie zamiast działki o nr ewid. [...] powstała działka o nr ewid. [...], która powierzchniowo jest mniejsza tj. przed 1978 r. powierzchnia tej działki wynosiła 5 arów 95 m2, natomiast po zmianie numeracji wynosi 5 arów 64 m2. Widocznie zmienił się przebieg granic tej działki ale od strony działki o nr ewid. [...], z której ok 1980 r. wydzielone zostały działki o nr ewid. [...].
Reasumując organ stwierdził, że przebieg granicy działki o nr ewid. [...] (pierwotnie [...]) i posadowienie budynku gospodarczego nie zmieniło się co najmniej od 1973 r. Przedwojenny budynek gospodarczy wraz z szopami był posadowiony na granicy z działką o nr ewid. [...] (obecnie [...]) i właściciel (inwestor) nie miał prawa nic więcej do niego dobudowywać, a stało się tak, że szopki zostały rozebrane i na nowo został dobudowany, do przedwojennego budynku gospodarczego, nowy obiekt przy czym został on wzniesiony, w warunkach samowoli budowlanej, na działce o nr ewid. [...].
W bardzo obszernym odwołaniu G.Ł. wskazała na dowody, które powoływała w toku postępowania, dotyczące powstania działki nr [...], pierwotnie działki nr [...] o powierzchni 595 m2, która została wytyczona w 1973 r. i na której według odwołującej w całości miał znajdować się budynek gospodarczy objęty postępowaniem. W treści odwołania zawarto ponad 30 rysunków obejmujących mapy, szkice, fotografie i symulacje na podstawie aplikacji geoportal, które to rysunki precyzyjnie opisane miały dowodzić twierdzeń odwołującej. W szczególności odwołująca wywodziła, że zmiana granic działki o nr ewid. [...] (pierwotnie [...]) nie dotyczy zmiany od strony działki o nr ew. [...], jak przyjął to organ I instancji, ale od strony działki o nr ewid. [...].
Organ II Instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych twierdzeń zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo ogólnikowo stwierdzono jedynie, że organ I instancji wyjaśnił okoliczności związane z pierwotnym posadowieniem obiektu na jednej działce (nr [...]), a następnie geodezyjnym wyznaczeniem granic nowo powstałych działek.
W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji jest zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy przytoczenie przepisów prawa i opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas postępowania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji do tego właściwie się sprowadza. Analizując treść tego uzasadnienia nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania i pominął w całości zawartą w nim argumentację dotyczącą wskazanej w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 316/16, kwestii pierwotnego posadowienia obiektu na jednej działce (nr [...]). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych danych pozwalających na zweryfikowanie udokumentowanych w odwołaniu twierdzeń skarżącej w tym zakresie. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 316/16 wytknięto, że organ nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej wydania nakazu rozbiórki, a mianowicie zastosowania art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r. i jednocześnie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tych uwag Sądu. W obu decyzjach nie powołano już jednak art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r., co wskazuje, że organy nie przyjmują już, że przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (przesłanka z pkt 2 art. 37 ust. 1).
W tej sytuacji ocena prawna co do istnienia podstaw do nakazania rozbiórki możliwa była wyłącznie w kontekście art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy jest możliwy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.
Jak wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji organy uznały, iż ową "inną ważną przyczynę" stanowi fakt, iż przedmiotowy obiekt w momencie jego budowy nie spełniał wymogów określonych w przepisach regulujących warunki techniczne dotyczące odległości sytuowania obiektu od granicy działki obowiązujących w okresie jego budowy, a mianowicie § 13 ust. 1 rozporządzenia MAGTiOŚ, albowiem budynek ten nie mieścił się w granicach jednej działki i ją przekraczał.
W związku z powyższym rozważenia wymaga czy uwzględniona przez organy "inna ważna przyczyna" leży w kompetencji ustalenia i oceny prawnej organów nadzoru budowlanego, a w szczególności czy organy te są właściwe do badania zagadnienia własności nieruchomości, czy przebiegu granic w sytuacji istniejących w tym zakresie rozbieżności wynikających z różnej interpretacji zgromadzonych w sprawie dokumentów. Należy w związku z tym przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2192/12, gdzie wskazano, że przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r. należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem. Trudno doszukiwać się w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. kompetencji do kształtowania sfery własnościowej, która dodatkowo w badanej sprawie okazuje się być sporna.
Względem rodzaju nakładanych obowiązków w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 112/14, stwierdzając, że "żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 u.p.b. z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 u.p.b. z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Nie można więc domniemać takiego obowiązku, skoro nie wynika wprost z przepisów prawa". Podobnie wskazując na odmienne niż obecnie obowiązujące regulacje w ustawie z 1974 r. odnośnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane orzekł NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2231/12, gdzie odnośnie zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych stwierdził, że jest to "zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 37 i 40 u.p.b. z 1974 r. W tym przypadku możliwe jest dochodzenie ochrony prawnej przez współwłaścicieli na drodze powództwa cywilnego".
Można też w tym kontekście przytoczyć stanowisko WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 394/11, wskazał, że "obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 u.p.b. z 1974 r. podlega wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy został zrealizowany na gruncie w całości pozostającym w dyspozycji inwestora, czy też częściowo na cudzej nieruchomości".
Przytoczone powyżej poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych powinny być wzięte pod uwagę przez organy orzekające w niniejszej sprawie, przy ocenie wystąpienia "innej ważnej przyczyny" w okolicznościach tej sprawy. Przepis art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r. ma charakter ocenny i należy go stosować wyłącznie z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, przy czym jak należy zauważyć przedmiotowa inwestycja istnieje w niezmienionym kształcie od lat 1980 – tych, a legalność budowy została zakwestionowana dopiero w 2011 r. - a więc po ponad 20 latach.
Trzeba poza tym pamiętać, iż ustawodawca w art. 40 u.p.b. z 1974 r. wyraźnie wskazuje, iż w zasadzie obiekty budowlane wzniesione samowolnie powinny być legalizowane, chyba że zachodzą przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Tym samym wspomnianych podstaw nie należy interpretować w sposób rozszerzający, poprzez formułowanie dodatkowych wymogów legalizacji. Przepis art. 37 ust. 2 u.p.b. 1974 r. ma charakter wyjątkowy i uznaniowy zarazem. Ustawodawca posługuje się nadto w jego treści pojęciem nieostrym, tj. "innymi ważnymi przyczynami". W konsekwencji organ administracji publicznej, który chce się skutecznie powołać na ten przepis, powinien również w sposób niebudzący wątpliwości przedstawić i uzasadnić powody, które w jego ocenie przemawiają za zastosowaniem właśnie tego przepisu. Warunek nie został spełniony w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.
Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy.
Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustosunkowania się do stawianych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 316/16 oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie zastosowania 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r. stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w kwocie 997 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.
Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wskazane uchybienia tj. ustosunkować się do stawianych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów oraz rozważyć zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisów art. 40 i 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r., mając na uwadze przytoczone powyżej wskazania.