Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Z.S., na podstawie art. 13 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1990 r. o lasach (DZ.U. z 2018 r. poz. 2129) zwrócił się do Prezydenta Miasta o zmianę klasyfikacji gruntów tj. lasu na użytek rolny na działce nr ewid. [...] o powierzchni 0,32 ha położonej w [...], w całości stanowiącej las, oznaczonej w gminnej ewidencji gruntów i budynków jako "Ls" - lasy, będącej własnością Z.S., dla którego Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi enklawę śródpolną, otoczoną gruntami – użytkami rolnymi, stanowiącymi własność wnioskodawcy. Rosnący na niej las nie jest wynikiem prowadzenia na niej gospodarki leśnej lecz efektem naturalnego odnowienia (samosiewu). Drzewa rosnące na przedmiotowej nieruchomości są w trzeciej klasie wieku (41-60 lat), widoczny jest też fragment powierzchni z sosnami młodszymi w II klasie wieku (21-40 lat), co wskazuje pośrednio, że prowadzenie gospodarki leśnej na przedmiotowej nieruchomości jest praktycznie niemożliwe.
Świadczy o tym również niewielka powierzchnia nieruchomości oraz brak połączenia z obszarami leśnymi. Powołując się na dołączoną do wniosku opinię z dnia [...] lipca 2-19 r. sporządzoną przez biegłego sądowego z zakresu gospodarki leśnej przy Sądzie Okręgowym – C.T., wnioskodawca zwrócił uwagę na zły stan zdrowotny i sanitarny drzew rosnących na przedmiotowym gruncie. Drzewa zostały zaatakowane przez patologicznego grzyba - korzeniowca wieloletniego, który powoduje zgniliznę korzeni oraz zamieranie drzew. Działania jakie w tym stanie rzeczy należałoby podjąć wiążą się z przebudową lasu z uwzględnieniem całkowitej wycinki drzew łącznie z karczowaniem pniaków, pełnej orki terenu, zastosowania na glebach specjalistycznego nawożenia mineralnego lub organicznego, wprowadzenia gatunków drzew iglastych oraz gatunków biocenotycznych dostosowanych do gleby. Jednakże w tym konkretnym przypadku wariant ten nie daje całkowitej pewności eliminacji grzyba.
Ponadto wnioskodawca podniósł, że las rosnący na przedmiotowym gruncie z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo gruntów rolnych powoduje znaczące utrudnienia w prowadzeniu efektywnej gospodarki rolnej. Powołując się na dołączoną do wniosku opinię rzeczoznawcy majątkowego M.P. z dnia [...] maja 2019 r. wnioskodawca wskazał, że sąsiedztwo zadrzewienia wpływa niekorzystnie na plonowanie roślin uprawnych. Wiąże się z ograniczeniami w dostępności do wody, składników pokarmowych i naświetlenia. Powoduje to spadek produkcji rolnej, która w bezpośrednim sąsiedztwie lasu szacowany jest na ok. 60 %. Śródpolne zadrzewienie ma też duży wpływ na ograniczenie w wykorzystaniu maszyn rolniczych.
W podsumowaniu Z.S. stwierdził, że dalsze zachowanie lasu jest niemożliwe oraz niecelowe ze względu na brak możliwości prowadzenia na przedmiotowym gruncie gospodarki leśnej. Ponadto zachowanie lasu powoduje dodatkowe koszty w produkcji rolnej realizowanej na sąsiednich gruntach.
W dniu [...] pażdziernika 2019 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości dz. nr ewid. [...], w trakcie których stwierdził, że nieruchomość stanowi las iglasty, porośnięta jest sosną w wieku ok. 50 lat oraz krzakami liściastymi, ponadto stwierdzono znaczną ilość powalonych drzew, las jest zaniedbany.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm., określanej dalej jako u.l.) oraz art. 104, 107 i 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., określanej dalej jako k.p.a.), odmówił Z.S. wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny, na działce oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,32 ha, położonej w [...] w całości stanowiącej grunt leśny, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako Ls-lasy, będącej własnością Z.S., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z kopii mapy ewidencyjnej oraz na podstawie oględzin w terenie wynika, że kształt działki stanowi regularny prostokąt. Od strony zachodniej i południowej działka przylega bezpośrednio do działki o nr ewid. 1 stanowiącej własność Gminy o statusie miejskim, stanowiącą drogę. Od strony północnej i wschodniej przedmiotowa działka sąsiaduje z nieruchomością stanowiącą własność Z.S.. Ponadto organ ustalił, iż działka nr [...] zgodnie z opinią Biura Urbanistyki i Planowania z dnia [...] pażdziernika 2019 r. znajduje się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", zatwierdzonym uchwałą Nr LVI/332/06 Rady Gminy z dnia 5 października 2006 r., zmienionym uchwałą Nr XXX/239/09 Rady Gminy z dnia 22 czerwca 2009 r. oraz uchwałą Nr LIII.417.2014 Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2014 r., zakwalifikowana jest jako tereny lasów i dolesień.
Organ podał, iż wnioskodawca nabył przedmiotową działkę na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2018 r. Działka będąca przedmiotem tej umowy zgodnie z jej opisem zlokalizowana jest w peryferyjnej części obrębu nr [...], w sąsiedztwie gruntów rolnych i leśnych, a teren działki na całej powierzchni porośnięty jest drzewostanem sosnowym.
Zgodnie z zapisem w rejestrze gruntów sporządzonym w 1964 r. obszar stanowiący obecnie działkę nr [...] zawierał się wówczas w obszarze działki nr [...], na której wskazane były użytki gruntowe: RV, RVI, PsIV, LsV, LsVI. Z rejestru prowadzonego dla w.w. obrębu [...] wynika, że w 1981 r. nastąpił podział działki [...], w wyniku którego wydzielono m.in. działkę oznaczoną nr [...] o powierzchni 0, 32 ha, stanowiącą w całości użytek leśny.
Następnie Prezydent Miasta wyjaśnił, iż decyzja dotycząca zmiany lasu na użytek rolny ma charakter decyzji uznaniowej, która wymaga od organu szczegółowego wyważenia potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu na użytek rolny. Organ podkreślił, iż nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, ustalona w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego oraz uzasadniona szczególnymi okolicznościami, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu.
Organ powołał się na stanowisko i argumentację wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dniu 19 grudnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 816/18 i stwierdził brak wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionej potrzeby wnioskodawcy. Zdaniem organu na właścicielu nieruchomości spoczywają obowiązki dbania o las, a stwierdzenie że bezpośrednie sąsiedztwo lasu utrudnia prowadzenie efektywnej gospodarki rolnej, a także stan sanitarny lasu, nie stanowią szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny.
Od powyższej decyzji Z.S. wniósł odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 10 i art. 11 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wydając zaskarżone orzeczenie organ I instancji pominął konkluzje wypływające z przedłożonej wraz z wnioskiem opinii biegłego sądowego z zakresu gospodarki leśnej przy Sądzie Okręgowym C.T. [...] lipca 2019 r. oraz opinii rzeczoznawcy majątkowego M.P. z dnia [...] maja 2019 r. Skarżący zauważył, że z treści w.w. opinii wynika, że na przedmiotowym gruncie leśnym nie jest możliwa gospodarka leśna. Dalsze utrzymywanie lasu jest nie tylko bezcelowe, ale również generuje po stronie wnioskodawcy zwiększenie kosztów, gdyż negatywne odbija się na gospodarce rolnej, która jest w tym rejonie dominująca. Podejmowanie działań służących dalszemu utrzymaniu lasu nie gwarantuje pewności, że jego stan uleganie poprawie, a także że działania te z uwagi na ich kosztochłonność przekraczają możliwości finansowe strony. Zdaniem skarżącego na tej podstawie należy stwierdzić, że wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.l.
Pomimo przedłożenia powyższych opinii i złożenia w toku postępowania wniosku o powołanie biegłego na podstawie art. 84 § 1 kpa, organ nie uwzględnił tego wniosku, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 8 § 1, art. 10 i art. 11 kpa. Sposób prowadzenia, w ocenie skarżącego narusza ponadto art. 7, 77 i 11 kpa
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.l., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż gospodarka leśna powinna być tak prowadzona, aby utrzymać ciągłość lasu i działania zmierzające do trwałego usunięcia drzewostanu, o ile nie prowadzą do poprawy innych elementów gospodarowania lasami, mieszczących się w pojęciu gospodarki leśnej, same w sobie są sprzeczne z zasadami jej prowadzenia. Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 13 ust. 2 u.l. zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami właścicieli lasów, podkreślając, iż przepis ten stanowi wyjątek od wyraźnie określonych w art. 13 ust. 1 u.l. obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu lasów. Zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona powinna wykazać w swoim wniosku, przy czym rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego.
Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wyraził stanowisko, zgodnie z którym szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna w dacie występowania z wnioskiem, a tylko potencjalna. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, powinna być na tyle rzeczywista, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie trudno dopatrzeć się takich okoliczności.
Ponadto organ stwierdził, że położenie działki nr [...] i wynikające z tego faktu trudności w prowadzeniu zabiegów agrotechnicznych, min. polegające na zanikaniu sygnału GPS, nie stanowią żadnych wyjątkowych i nadzwyczajnych sytuacji, a nawet jest to sytuacja typowa w rolnictwie. Organ wskazał na pozytywne aspekty sąsiedztwa lasu, które polega na zapobieganiu erozji gleby oraz poprawia retencję wody, również w odniesieniu do gruntów przyległych. Przedmiotowa działka ma regularny kształt prostokąta i jedynie dwoma bokami przylega do jego działki wykorzystywanej rolniczo, natomiast dwoma bokami przylega do drogi publicznej.
W konsekwencji takiego położenia działki las w takim przypadku nie przeszkadza w racjonalnym prowadzeniu działalności rolniczej na sąsiedniej działce skarżącego. Także stan fitosanitarny wskazany w opinii biegłego C.T., zdaniem organu, nie uzasadnia szczególnie uzasadnionej potrzeby, na co wskazuje treść art. 8 i art. 13 u.l. W ocenie organu dokonanie powyższej oceny nie wymagało powołania biegłego z dziedziny rolnictwa i leśnictwa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Z.S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 15 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a jedynie oparcie się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego, a więc naruszenie zasady dwuinstancyjności;
- 2. art. 8 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej;
- 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania, a także poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący postępowania dowodowego;
- 4. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego z zakresu agronomii i leśnictwa, co w konsekwencji prowadziło do niepełnego postępowania dowodowego;
- 5. art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie decyzji wydanej przez organ na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który nie może być podstawą prawną w niniejszej sprawie;
- 6. art. 13 ust. 2 u.l. poprzez nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb strony postępowania zmiany lasu na użytek rolny;
- 7. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, co wobec niejasnego stanu faktycznego sprawy byłoby kwestią kluczową i pozwoliłoby uniknąć sporu co do stanu faktycznego, jednocześnie zapobiegłoby naruszeniu art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, domagając się ponadto zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał na uchybienia procesowe jakimi dotknięte jest postępowanie prowadzone przez organy obydwu instancji w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego SKO powtórzyło jedynie postępowanie, które odbyło osę przed organem I instancji, kompletnie pomijając istotne kwestie podnoszone przez stronę odwołującą się. W ocenie skarżącego istotną w sprawie okolicznością jest stan lasu, zabiegi jakie należy wykonać, aby można było ocalić jego żywotność, koszty związane z tymi działaniami oraz szanse powodzenia tychże działań. Strona wskazywała, że koszty tych działań oraz szanse powodzenia są całkowicie niewspółmierne względem siebie.
Nadto ze względu na charakter lasu i działalność strony nie mają podstaw logicznych i gospodarczych. Na potwierdzenie powyższej tezy skarżący przedstawił opinie biegłych, których organ nie podważył, ale wywiódł całkowicie dowolne i sprzeczne z nimi wnioski. Odnosząc się do argumentacji organu skarżący podniósł, że prowadzenie gospodarki leśnej na tak małej powierzchni działki jest nie tylko niemożliwe, ale także niecelowe, zwłaszcza że las nie ma połączenia z jakimkolwiek obszarem leśnym, jest on de facto śródpolną enklawą. Skarżący wskazał, że przedmiotowy las rośnie na obszarze, na którym była uprzednio prowadzona działalność rolnicza. Obszar ten został pozostawiony odłogiem, dlatego w samoistny sposób wyrósł na nim las. Zdaniem skarżącego zasadnym jest przywrócenie działce jej pierwotnego charakteru.
W świetle wyżej wymienionych argumentów, zdaniem skarżącego sugerowanie przez organy, iż chce się on wzbogacić ze szkodą dla środowiska naturalnego oraz na przekór uwarunkowaniom lokalnym uznał za krzywdzące i nieetyczne. Skarżący wyjaśnił, iż nie ma na celu zwiększenia swoich zysków, a jedynie zaprzestania niekorzystnego oddziaływania lasu na jego przylegające pola uprawne, które nie przynoszą szacowanych plonów. Ponadto ponosi on większe koszty na utrzymanie gruntów z uwagi na fakt koniecznych zabiegów agrotechnicznych, zatem nie można mówić o zysku, jak twierdzi organ, ale o znaczącej stracie po stronie skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, wykazała zasadność zgłoszonych w skardze zarzutów.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie zmiany lasu znajdującego się na działce nr [...] o powierzchni 0,32 ha, położonej w [...], na użytek rolny.
Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 13 ust. 2 u.l. zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.
Pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby" użyte w powyższym przepisie nie zostało ustawowo zdefiniowane. W związku z tym należy odwołać się do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśniającego to pojęcie na tle konkretnych sytuacji oraz wypowiedzi w tym zakresie piśmiennictwa. Przede wszystkim wskazuje się, iż zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona winna wykazać w swoim wniosku, przy czym rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Podkreśla się ponadto, że nie wystarczy wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, natomiast konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru.
Ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny jedynie dla specjalnej kategorii spraw, zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Istotne znaczenie ma tutaj sytuacja życiowa wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegających od potrzeb typowych.
Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenia ma okoliczność, że sprawa zmiany lasu na użytek rolny na działce [...] była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 816/18 oddalił skargę Z.S. na decyzję o odmowie zmiany lasu na użytek rolny. W wyroku tym Sąd wskazał, że powołane przez skarżącego okoliczności, czyli położenie działki nr [...] i związane z tym trudności w prowadzeniu czynności agrotechnicznych, mała powierzchnia lasu i niekorzystny wpływ lasu na pobliskie pola uprawne, w świetle art. 13 ust. 2 u.l. nie uzasadniają zmiany klasyfikacji gruntów z lasu na użytek rolny.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wraz z jego argumentacją wyrażone w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 816/18.
Składając ponownie wniosek o zmianę klasyfikacji działki nr [...] z lasu na użytek rolny skarżący, oprócz argumentacji przedstawionej w poprzednim postępowaniu, przedłożył opinię sporządzoną przez biegłego sądowego z gospodarki leśnej ustanowionego przy Sądzie Okręgowym C.T. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz opinię rzeczoznawcy majątkowego M.P. z dnia [...] maja 2019 r. W opinii biegły sądowy C.T. stwierdził, że działka leśna nr [...] pokryta jest lasem powstałym naturalnie (samosiew) na gruncie porolnym, bez prowadzonych prac pielęgnacyjno - hodowlanych, co sprzyjało rozwojowi patogena, drzewostan jest opanowany przez hubę korzeniową, która z uwagi na specyfikę występowania (grunty porolne) jest nie do wyeliminowania z powierzchni bez radykalnych działań, drzewostan jest obecnie miejscem rozmnażania szkodników owadzich, które atakują drzewa osłabione, pozostawienie lasu w takim stanie do wieku rębności drzew jest nieuzasadnione, zarówno przyrodniczo jak i ekonomicznie (mając na uwadze przyszłe profity).
Powyższe aspekty, zdaniem biegłego, przemawiają za optymalnym rozwiązaniem jakim jest likwidacja lasu i przywrócenie ziemi pod cele rolnicze (str. 4 opinii). W opinii rzeczoznawca majątkowy M.P. stwierdził, że niewielka powierzchnia zadrzewionej działki nr [...] oraz jej śródpolne położenie ma negatywny wpływ na produkcję rolną sąsiednich działek. Widoczne jest to szczególnie w lata z niedoborami opadów. Obszar negatywnego oddziaływania zadrzewień na działce [...] przekracza w efekcie dwukrotnie powierzchnię samej zadrzewionej działki. W trakcie wykonywania zabiegów agrotechnicznych w pobliżu omawianej działki występują negatywne elementy, takie jak obniżka plonowania roślin, zwiększenie się liczby zabiegów pielęgnacyjnych. Zdaniem rzeczoznawczy z rolniczego punktu widzenia utrzymywanie śródpolnej enklawy leśnej na działce nr [...] jest nieuzasadnione. Wskazana jest likwidacja tej uprawy i przywrócenie jej do pierwotnego rolniczego użytkowania (str. 3 - 4).
Przedstawione przez skarżącego opinie posiadają walor dokumentów prywatnych i stanowią dowód w przedmiotowej sprawie.
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 820/17).
Wskazać również należy, że przepisy kpa nie hierarchizują środków dowodowych. Jedynie dowód z przesłuchania stron może być przeprowadzony subsydiarnie, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na tło rozpatrywanej sprawy podnieść należy, że orzekające w sprawie organy obydwu instancji nie odniosły się do przedłożonych przez stronę dowodów w postaci opinii biegłego sądowego C.T. oraz opinii rzeczoznawcy majątkowego M.P.. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stan fitosanitarny lasu - wskazany w opinii biegłego C.T. - nie uzasadnia "szczególnie uzasadnionej potrzeby", o której mowa w art. 13 ust. 2 u.l. Organ powołał się przy tym na wynikającą z art. 8 u.l. zasadę ochrony lasów oraz obowiązek właścicieli lasów trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Zdaniem organu dokonanie niezbędnej oceny w niniejszej sprawie nie wymagało wiadomości specjalnych, tym samym nie zachodziła potrzeba powołania biegłego z dziedziny rolnictwa i leśnictwa.
Podnieść należy, że w rozpatrywanej sprawie ocena czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 2 u.l., uzasadniające zmianę lasu na grunt rolny wymaga od organu wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędna jest przede wszystkim dokładna i rzetelna analiza przedłożonych przez stronę opinii, której żaden z organów orzekających w sprawie nie przeprowadził. Skoro organy nie podzieliły stanowiska skarżącego, co do spełnienia przesłanki z art. 13 ust. 2, to przede wszystkim należało wykazać, że okoliczności wynikające z opinii nie mają wpływu na wynik sprawy. Za taką ocenę nie można uznać stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji II instancji, ponieważ nie jest ono poparte argumentacją przekonywującą i odnoszącą się w całości do realiów danej sprawy. Ogólnikowe powołanie się na zasadę ogólną ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy zmiany klasyfikacji gruntu.
Wskazać przy tym należy, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, który twierdzi że stan fitosanitarny lasu pozostaje bez żadnego znaczenia dla oceny, czy zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.l., uzasadniająca zmianę lasu na grunt rolny. Wprowadzając przesłankę "szczególnie uzasadnionej potrzeby" ustawodawca nie określił, jakiego rodzaju okoliczności należy brać pod uwagę dla oceny czy przesłanka ta została spełniona. W ocenie Sądu, rozpatrując sprawę w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów należy brać pod uwagę całokształt danej sprawy, w tym również należy uwzględnić stan lasu, wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej itp. Wyjaśnienie tych kwestii jest istotne dla oceny, czy zasadnym jest zmiana lasu na użytek rolny (por. wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Rz 259/19).
W ramach uznania administracyjnego organ winien wnikliwie rozważyć czy okoliczności sprawy przemawiają za uwzględnieniem wniosku strony. W sytuacji gdy okaże się, że materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia istotnych dla sprawy kwestii, a w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, zasadnym jest zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii.
Rozpatrując ponownie sprawię organy uwzględnią wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z niniejszej wyroku.
Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" oraz art. 135 p.p.s.a zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1"c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2016 poz. 1668).