Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. T.A. zwrócił się do Urzędu Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością sytuowania usług w parterze, z podziemnym garażem - parkingiem wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...], a także budowa zjazdów z pasów drogowych ul. [...] (dz. nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]).
Zgodnie z wnioskiem zamierzenie inwestycyjne polegać miało na budowie budynku czterokondygnacyjnego (jedna kondygnacja podziemna – parking), z liczbą mieszkań do 32, wysokości budynku do 12m, z szerokością elewacji od strony ul. [...] do 60 m, przeznaczeniem budynku - funkcja mieszkalna oraz dopuszczenie realizacji parkingów w kondygnacji podziemnej oraz usług w pierwszej kondygnacji nadziemnej, z powierzchnią zabudowy do 1500 m2, kubaturą do 20 000 m 3, geometrią dachu – dachem płaskim.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. znak: [...] Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Negatywne rozstrzygnięcie uzasadnione zostało brakiem spełnienia koniecznego warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. poz. 647 ze zm., dalej zwana w skrócie u.p.z.p.) i istniejącą sprzecznością pomiędzy zabudowanymi już działkami dostępnymi od ul. [...] (zabudowa mieszkalna szeregowa jednorodzinna) a planowaną funkcją mieszkalną wielorodzinną.
Na skutek złożonego przez inwestora odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO zwróciło uwagę na brak określenia we wniosku zapotrzebowania na wodę, brak w przedłożonych promesach określenia planowanej inwestycji, dla której zapewnione jest zapotrzebowanie w infrastrukturę, za niezrozumiałe uznało określenie we wniosku powierzchni sprzedaży do 600 m2 (w sytuacji, gdy z planowanej inwestycji nie wynika, że zamierzenie obejmuje budowę budynku handlowego lub sytuowania powierzchni handlowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym).
Ponadto SKO zarzuciło brak podstawy do przyjęcia, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium poleciło organowi I instancji wyjaśnienie sposobu zakończenia postępowania z wcześniejszego wniosku inwestora T.A. po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 86/08, decyzji SKO z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz podziemnym parkingo-garażem z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewid. [...] przy ul. [...].
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących elementów wniosku. Następnie na wniosek strony postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. organ zawiesił postępowanie, które w związku z wnioskiem strony podjęte zostało z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Dyrektor Wydziału Urbanistyki Miasta działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 647 ze zm.), odmówił T.A. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na przebieg postępowania i stanowisko stron postępowania w sprawie, w tym mieszkańców sąsiednich działek, którzy wnieśli o niewyrażenie zgody na planowaną inwestycję wskazując, iż granice osiedla są wyraźnie zakreślone naturalnym ukształtowaniem terenu, przebiegając od strony północnej i wschodniej po wysokiej skarpie oddzielającej zabudowę wielorodzinną od domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych.
Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego niezbędnym było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji.
W ocenie organu I instancji przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazały, iż teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem nie może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Organ stwierdził, iż wnioskowane działki nr ewid. [...] położone u zbiegu ulic [...], znajdują się na terenie osiedla zabudowy mieszkaniowej szeregowej, skupionej wokół ulic:[...], tworząc jednolity obszar funkcjonalno-przestrzenny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oddzielony skarpą od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...], tak więc osiedle zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej znajduje się poniżej skarp, a osiedle zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na koronie skarpy tworząc dwa obszary funkcjonalne. Organ zauważył, iż także układ komunikacyjny jest tak zorganizowany, że drogi obsługujące zespół zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie łączą się bezpośrednio z drogami obsługującymi wyłącznie osiedle zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami, a jedyne połączenie komunikacji samochodowej odbywa się meandrem dróg ul. [...]. Oba te obszary bezpośrednio łączy jedynie ciąg pieszy (schody terenowe) zlokalizowane w skarpie wzdłuż wnioskowanej działki nr [...].
Jednocześnie organ uznał, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a wnioskowany teren posiada dostęp do dróg publicznych ul. [...]. Reasumując organ I instancji stwierdził, iż ww. działki posiadają sąsiedztwo w obszarze analizowanym dostępne z tych samych dróg publicznych dla określenia cech zabudowy, jednakże dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o niższej intensywności zabudowy niż wnioskowany budynek mieszkalny wielorodzinny. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż nie został spełniony warunek umożliwiający pozytywne rozpoznanie wniosku określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ podkreślił, iż wnioskowany teren powinien być zagospodarowany w taki sam sposób, zapewniając kontynuację zarówno w zakresie funkcji, jak i parametrów, cech, czy wskaźników kształtowania zabudowy w celu zagwarantowania ładu przestrzennego poprzez zastosowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.
Organ zaznaczył, iż uznaje zasadę zgodnie z którą możliwa jest lokalizacja odmiennej funkcji jeżeli zagospodarowanie danej działki nie pozostaje w sprzeczności ze sposobem zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Jednakże zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zachodzi ewidentna sprzeczność pomiędzy zabudowanymi już działkami dostępnymi od ul. [...], a proponowaną przez wnioskodawcę funkcją mieszkalną wielorodzinną. Organ za niewystarczające uznał w tej sytuacji samo występowanie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej.
Dodatkowo organ I instancji wskazał (nie zgadzając się ze stanowiskiem SKO zawartym w decyzji z dnia [...] września 2012 r.), iż istnieje uzasadnienie prawne do rozróżnienia rodzaju zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej wynikające z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). W związku z czym zdaniem organu brak podstaw do uznania, iż budynek zabudowy wielorodzinnej stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej.
Biorąc pod uwagę brak sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym dostępnego z tych samych dróg publicznych, tym samym brak było zdaniem organu przesłanek pozwalających na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji.
Organ wspomniał ponadto, iż równolegle z niniejszym postępowaniem toczyło się postępowanie tego samego wnioskodawcy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której przedmiotem była zabudowa szeregowa, w skład której wchodzi budowa 15 segmentów-budynków mieszkalnych jednorodzinnych z możliwością usytuowania usług oraz garaży wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...] u zbiegu ulic [...], a także budowa zjazdów z pasów drogowych ul. [...], zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ustalającą warunki zabudowy.
Odnosząc się do postępowania administracyjnego z lat 2005-2008 organ poinformował, iż w dniu [...] czerwca 2009 r. postanowieniem nr [...] postępowanie to zostało zawieszone na wniosek inwestora. Organ zauważył, iż w okresie 3 lat żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie w/w postępowania, wobec czego zgodnie z treścią art. 98 § 2 kpa wniosek uznany został za wycofany.
Organ wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na fakt złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed upływem 3 lat od dnia wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r. sugerując, iż poprzednie postępowanie nie mogło zatem zakończyć się na podstawie art. 98 § 2 kpa.
Odnosząc się do treści w/w pisma organ zauważył, iż strona nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, stąd ostatecznie organ mógł skutecznie wszcząć postępowanie w dniu [...] kwietnia 2012r. dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, iż przedmiot inwestycji nie jest tożsamy z przedmiotem inwestycji określonym we wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz podziemnym parkingo-garażem z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewid. [...] przy ul. [...]. Zdaniem organu postępowanie z lat 2005-2008 zostało uznane za zakończone na podstawie art. 98 § 2 kpa.
Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. odwołanie w ustawowym terminie wniósł T.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącego podniósł następujące zarzuty przeciwko ww. decyzji:
- 1. naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, iż w analizowanym obszarze brak jest działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi "dostępnymi z tej samej drogi publicznej, podczas gdy przy drodze publicznej ul. [...] znajduje się taka zabudowa i stanowią ją w szczególności działki numer [...],
- 2. naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ze względu na niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także niewskazanie przez organ w uzasadnieniu faktycznym przedmiotowej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- 3. naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 9 K.p.a. i art. 10 K.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania;
- 4. naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 98 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane na skutek nie podjęcia go przez okres 3 lat, gdy tymczasem ponowny wniosek został złożony przed upływem 3 lat;
- 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, iż nie istnieje zabudowana działka sąsiednia, stanowiąca podstawę do określenia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy przy drodze publicznej ul. [...] znajduje się taka zabudowa i stanowią ją w szczególności budynki mieszkalne wielorodzinne o pięciu kondygnacjach nadziemnych (m. in. dz. nr ewid. [...]) i poprzez błędną wykładnię wynikającej z tego przepisu zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, poprzez niewykazanie przez organ sprzeczności funkcji, jakie mogłyby zachodzić pomiędzy istniejącą, a wnioskowaną zabudową,
- 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p,
- 7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz rażącą obrazę przepisów § 1 pkt 1-5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszenie § 3 pkt 1 oraz § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy odpowiada prawu. Analizując wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowy wniosek po jego uzupełnieniu zawiera wszystkie niezbędne elementy.
Następnie Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p., organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszar analizowany, przyjmując minimalny obszar analizowany (minimum trzykrotna szerokość działki z każdej strony: 60mx3=180 m) uznając go za wystarczający. Kolegium potwierdziło, iż wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie miałoby uzasadnienia, bowiem teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, co obszar analizowany. Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo zaznaczył w załączniku graficznym nr 2 do decyzji granice obszaru analizowanego na kopii mapy wskazanej w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Następnie Kolegium zwróciło uwagę, iż w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana oraz to, czy teren spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Jak zaznaczył organ przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być realizowany przy zachowaniu ładu przestrzennego, którego definicja legalną uregulowana została w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Organ wskazał, iż kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. SKO podkreśliło, iż brak spełnienia tego warunku istnienia "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza, że nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy.
Powołując się na ustalenia organu I instancji Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie w obszarze analizowanym występują: dostępne z dróg publicznych ul. [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej z dachami płaskimi (m. in. dz. nr ewid. [...]), dostępne z drogi publicznej ul. [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej z poddaszem użytkowym, dachy strome dwuspadowe (m. in. dz. nr ewid. [...]), dostępne z dróg publicznych ul. [...]budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, dwu i trzykondygnacyjne (m. in. dz. nr ewid. [...]), dostępne z drogi publicznej ul. [...] budynki mieszkalne wielorodzinne o pięciu kondygnacjach naziemnych (m. in. dz. nr [...]), dostępny z drogi publicznej ul. [...] budynek handlowy dwukondygnacyjny (dz. nr ewid. [...]).
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż dla wnioskowanej działki w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. z ulic [...]), która stanowiłaby kontynuację w zakresie funkcji dla wnioskowanych inwestycji. Działki wskazywane przez inwestora zabudowane budynkami wielorodzinnymi położone są wprawdzie w obszarze analizowanym (przy ul. [...]), lecz nie są dostępne z tej samej drogi publicznej (działki objęte wnioskiem). Dalej Kolegium wskazało, iż istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różnią się od siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Kolegium zauważyło, iż ustalenie braku kontynuacji funkcji uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu Kolegium uznało je za nieuzasadnione, nie stwierdzając w tym zakresie naruszeń przepisów prawa.
W tym za niezasadny uznało Kolegium zarzut naruszenia art. 98 § 2 K.p.a. stwierdzając, iż nie sposób uznać za wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania złożenie nowego wniosku, w sytuacji, gdy uprzednie postępowanie dotyczy innej inwestycji.
Pismem z dnia [...] października 2013r. T.A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę od w/w decyzji. W treści skargi powielone zostały w przeważającej mierze zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego, uprzednio zawarte w odwołaniu. Pełnomocnik zarzucił ponadto organowi II instancji naruszenie:
- - art. 7 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że organ ten nie zebrał całokształtu materiału dowodowego w sprawie i niewłaściwie ocenił stan faktyczny, poprzez zawężenie analizy funkcji do działki sąsiedniej w wąskim ujęciu nie odnoszącym się do całego obszaru analizowanego, błędnym ustaleniu braku dostępu z tej samej drogi publicznej innej działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, pominięcie w analizie urbanistycznej określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy stwierdzeniu, że działka analizowana nie jest kontynuacją ich nie tylko funkcji, ale również parametrów, cech i wskaźników, mimo ich nieokreślenia, a tym samym niewłaściwie załatwił sprawę co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez ten organ w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez niejednolitą oraz niestabilną linię orzecznictwa organów administracji publicznej oraz zmienną wykładnię przepisów prawa materialnego w odniesieniu do tej samej inwestycji na tym samym terenie, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który statuuje kryteria konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie przy tym samym stanie faktycznym oraz prawnym, nie stosując się przy tym przez organ do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu administracji rozpoznających uprzednio tę sprawę,.
- - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez ten organ w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji pominął te zarzuty skarżącego, które w ocenie skarżącego uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, co doprowadziło poprzez niekompletne rozstrzygnięcie do pozbawienia skarżącego weryfikacji prawidłowości oraz toku rozumowania organu II instancji, co spowodowało wydanie decyzji w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej,
- - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niezebrania i nierozpatrzenia przez organ I instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także niewskazanie przez organ w uzasadnieniu faktycznym przedmiotowej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości weryfikacji oraz odniesienia się przez skarżącego do faktów, które oba organy uznały za udowodnione oraz do materiału dowodowego zebranego w sprawie, poprzez uznanie w ramach kontynuacji funkcji mieszkaniowej, iż zabudowa wielorodzinna w przedmiotowej sprawie nie stanowi kontynuacji zabudowy jednorodzinnej, sprzeczności w zakresie funkcji projektowanej, a zastanej zabudowy, oraz na okoliczność, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, okoliczności polegającej na tym, iż przy: tej samej drodze publicznej, przy której znajduje się teren objęty wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dostępna z tej drogi publicznej, pozwalająca na określenie kontynuacji funkcji oraz cech. zabudowy i zagospodarowania terenu - co doprowadziło do niewłaściwej analizy funkcji zabudowy oraz przeznaczenia gruntów występujących w obszarze analizowanym i do błędnego ustalenia stanu faktycznego a w konsekwencji niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I i II instancji,
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 86/08, decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] ustalającą warunku zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2012r., znak [...], decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] września 2012r., [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie oraz zawartą w nim argumentację.
Obecny na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Na pytanie Sądu oświadczył, iż skarżący chce budować budynek wielorodzinny, a jedynie asekuracyjnie wystąpił do organu o decyzję o warunkach zabudowy budownictwem jednorodzinnym. Uczestnicy postępowania obecni na rozprawie – T.C., K.M., J.S., J.K. wnieśli o oddalenie skargi, nie godząc się na taką zabudowę nieruchomości objętej wnioskiem, dopuszczając zabudowę szeregową, jako zgodna z dotychczasową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W sytuacji stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem Sąd uchyla decyzję jeżeli uchybienie miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1), bądź w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 kpa, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd dokonuje tego w określonej kolejności. W pierwszym rzędzie Sąd jest zobligowany do przeprowadzenia kontroli z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji czy postanowienia. Jest to uzasadnione tym, że ustalenie istnienia którejkolwiek z wad decyzji (postanowienia) powodujących stwierdzenie nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 461).
Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie skutkując uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2013r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy T.A., dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością sytuowania usług w parterze, z podziemnym garażem - parkingiem wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...] u zbiegu ulic [...], a także budowa zjazdów z pasów drogowych ul. [...] (dz. nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]) ż obrębu [...].
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy stanowiło ustalenie zakresu i wzajemnej relacji postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem T.A. z dnia [...] marca 2012r. i zakończonego zaskarżoną decyzją SKO z dnia [...] września 2013r., do postępowania administracyjnego wszczętego wcześniejszym wnioskiem T.A. (z dnia [...] lutego 2005r.), w toku którego wydana została decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007r. ustalająca warunki zabudowy, utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] listopada 2007 r., które to decyzje uchylone zostały wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2008 r., II SA/Go 86/08.
Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy zainicjowanej wnioskiem T.A. z dnia [...] lutego 2005r. Sąd ustalił, iż postępowanie to dotyczyło inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z możliwością sytuowania usług w parterze oraz podziemnym parkingo-garażem z niezbędną infrastrukturą na działkach o nr ewid. [...] położonych przy ul. [...].
Po dokonaniu organowi administracji publicznej zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2008 r., II SA/Go 86/08 wraz z uzasadnieniem, organ kierując się wskazaniami Sądu, wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku z lutego 2005 r. o niezbędne dokumenty. W terminie do uzupełnienia wniosku T.A. złożył do organu wniosek o zawieszenie postępowania. Zgodnie z treścią wniosku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta powołując się na treść art. 98 § 1 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż do organu nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.
Jednocześnie jednak wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. T.A. zwrócił się do tego samego organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości obejmującej te same działki, z opisem inwestycji - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością sytuowania usług w parterze, z podziemnym garażem - parkingiem wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na w/w działkach, a także budowa zjazdów z pasów drogowych ul. [...] (dz. nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]) z obrębu [...], a organ pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu nowego postępowania.
Zdaniem organów, w tym organu odwoławczego, brak było podstaw do przyjęcia, iż obie w/w sprawy dotyczą tego samego przedmiotu. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji lakonicznie stwierdził, iż przedmioty inwestycji nie są tożsame w obu sprawach, oraz że postępowanie z lat 2005-2009 zostało zakończone na podstawie art. 98 § 2 kpa.
Tymczasem w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na okoliczność prowadzonego wcześniej przez ten sam organ postępowania administracyjnego, które jego zdaniem nie zostało zakończone na podstawie art. 98 § 2 kpa, gdyż przed upływem 3 lat od zawieszenia tego postępowania złożony został przez stronę ponowny wniosek. Odpierając w/w zarzut organ odwoławczy uznał go za nieuzasadniony, stwierdzając, iż nie sposób nowego wniosku uznać za wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, jeżeli poprzednie postępowanie dotyczyło innej inwestycji, nie podając jednocześnie na jakiej podstawie uznał organ, iż przedmioty inwestycji określone w obu wnioskach skarżącego są odmienne.
Zdaniem Sądu sprawy objęte wnioskiem T.A. z marca 2012 r. oraz z lutego 2005 r. uznać należy za tożsame. Analiza akt tych spraw wskazuje, iż w zakresie obu wniosków zachodzi bardzo dalekoidące podobieństwo: ten sam wnioskodawca, ten sam organ administracji publicznej, ta sama nieruchomość obejmująca te same działki i niemalże identyczny zakres planowanej inwestycji (oba wnioski dotyczą budowy budynku wielorodzinnego z możliwością sytuowania usług w parterze z podziemnym garażem – parkingiem i niezbędną infrastrukturą). Tymczasem organ odwoławczy jak i organ I instancji poza lakonicznym stwierdzeniem, iż inwestycje nie są tożsame, nie wykazały na jakiej podstawie uznano, iż są to odmienne inwestycje.
Powyższe ustalenie miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Wskazać bowiem należy, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w całkowitym oderwaniu od wcześniejszego postępowania z lat 2005-2009, mimo tego, iż sprawy te są tożsame jak wskazano powyżej.
Tymczasem zgodzić należy się z pełnomocnikiem skarżącego, iż w postępowanie z wniosku z 2005 r. nie zostało zakończone. Postępowanie to zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 kpa. Stosownie do jego treści organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zgodnie zaś z treścią art. 98 § 2 kpa jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Co prawda w zakresie formalnego zakończenia zawieszonego postępowania na podstawie art. 98 § 2 kpa zdania w orzecznictwie są podzielone. Przyjmuje się bowiem, iż organ winien w takiej sytuacji wydać na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzję o umorzeniu postępowania, co jednoznacznie pozwala na zakończyć postępowanie i umożliwia stronie złożenie ewentualnego środka odwoławczego od takiej decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 1180/11, LEX nr 1082581).
Natomiast według odmiennej koncepcji (w jej kierunku wypowiedział się W. Dawidowicz i Z. Janowicz) dopuszczalne jest pośrednie zakończenie postępowania, bez wydawania decyzji umarzającej postępowanie, poprzestając na pozostawieniu w aktach sprawy odpowiedniej adnotacji, ewentualnie z możliwością zawiadomienia stron postępowania.
Niezależnie jednak o koncepcji formalnego zakończenia postępowania w związku z treścią art. 98 § 2 kpa stwierdzić należy, iż w aktach administracyjnych sprawy objętej wnioskiem z roku 2005 r. brak jest załączonej decyzji o umorzeniu postępowania co oznacza, że nie została wydana, brak też jakiejkolwiek adnotacji o uznaniu wniosku za wycofany.
Faktem jest, iż od dnia zawieszenia postępowania do dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w marcu 2012 r., nie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Zwrócić jednakże należy uwagę, iż od dnia zawieszenia tego postepowania do dnia złożenia przez T.A. wniosku z marca 2012r., nie upłynęły 3 lata (upłynęłyby dnia 1 czerwca 2012r.). W tej sytuacji zdaniem Sądu, zarówno w dniu złożenia wniosku – [...] marca 2012r. jak i wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania – [...] kwietnia 2012r.) brak było podstaw do jednoznacznego uznania, iż postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. zostało zakończone.
W ocenie Sądu, jeżeli w/w postępowanie administracyjne nie byłoby zakończone, a ta sama strona złożyła do tego samego organu wniosek o niemalże identycznej treści, obowiązkiem organu było wyjaśnienie intencji strony i ustalenie czy złożony wniosek nie stanowi w istocie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Arbitralne założenie organu administracji publicznej w tym względzie stoi w sprzeczności z treścią art. 9 kpa, którego treść nakazuje organom należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznym i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (szczególnie jeżeli strona działa bez profesjonalnego pełnomocnika). Powyższe stanowisko jest tym bardziej uzasadnione jeżeli zauważyć, iż przed zawieszeniem postępowania administracyjnego z wniosku z lutego 2005r., wnioskodawca reprezentowany w postępowaniu przez pełnomocnika nieprofesjonalnego, pismem z dnia [...] marca 2009 r. został wezwany o uzupełnienie wniosku z lutego 2005r. (zgodnie ze wskazaniami Sadu zawartymi w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008r.) poprzez złożenie dodatkowych dokumentów (aktualnych kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, aktualnych promess dotyczących warunków przyłączenia do sieci elektronergetycznej, gazowej i wodnokanalizacyjnej, charakterystykę planowanej inwestycji itd.), a w marcu 2012 r. złożony został wniosek o ustalenie warunków zabudowy, rozbudowany w stosunku do tego 2005 r. i zawierający m.in. 2 egzemplarze kopii mapy zasadniczej, umowy i promesy dotyczące wykonania uzbrojenia terenu.
Nie ulega wątpliwości, iż organy nie mogą prowadzić równolegle dwóch postępowań administracyjnych, z udziałem tych samych stron i w tym samym przedmiocie, gdyż w tej sytuacji tworzą one w istocie jedną sprawę administracyjną.
Powyższe okoliczności mają na gruncie rozpoznawanej sprawy o tyle istotne znaczenie, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 2005r. wydany został wyrok tutejszego Sądu, który stał się prawomocny w marcu 2011r. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania wyrażone w wyroku wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a tym samym organy winien zastosować się do wskazań zawartych w wyroku, mając na uwadze ewentualne zmiany w stanie prawnym.
Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101).
Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), w którym stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
W przedmiotowej sprawie organy przyjmując, iż sprawy nie miały ze sobą związku, w konsekwencji wydały rozstrzygnięcie wpierw bez ewentualnego podjęcia zawieszonego postępowania, a następnie wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie odniosły się w żaden sposób do wskazań sądu zawartych w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., naruszając tym samym treść art. 153 p.p.s.a. Powyższa okoliczność ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, sąd w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. wskazał bowiem jakie ustalenia są niepełne w zebranym stanie faktycznym, stwierdzając, iż ich zebranie pozwoli na ocenę czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z prawem.
Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organ winien ustalić czy zachodzą podstawy do podjęcia postępowania zawieszonego w dniu 1 czerwca 2009r. i ewentualnie przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 28 sierpnia 2008 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zakresie wstrzymania wykonania decyzji Sąd orzekł w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Zaś w przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.