Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do Urzędu Gminy U. w dniu [...]r. M.L. i K.L. zgłosili przystąpienie do remontu części budynku gospodarczego na działce nr [...] w U., polegającego na wymianie ścian i dachu.
Wskutek skargi E.L. i M.L. jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał wstrzymanie robót budowlanych. Następnie po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ ten decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm./, nakazał K.L. i M.L. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] w U. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, jako że zakres wykonanych robót budowlanych, polegających na wymianie kubatury budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,70 x 9,20 m w ramach poprzednio istniejącej zabudowy i zlokalizowanego w odległości 1,20 m od granicy działki sąsiedniej wymagał pozwolenia na budowę po uprzednim uzyskaniu zgody sąsiada na zbliżenie do granicy.
Nadto, zgłoszenie remontu obejmowało działkę nr [...], podczas gdy prace wykonano na działce nr [...]. Stąd też organ nadzoru budowlanego uznał, iż skutki powyższej samowoli budowlanej należy zlikwidować w trybie art.48 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od decyzji K.L. podniosła, iż po dokonaniu zgłoszenia do Wójta Gminy U. nie otrzymała negatywnej odpowiedzi, stąd też przeprowadzono remont budynku gospodarczego. Odwołująca się zadeklarowała też gotowość wykonania ściany ognioodpornej od strony sąsiada, jeżeli zajdzie taka potrzeba.
Po rozpatrzeniu odwołania Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki, podzielając pogląd iż wymiana elementów konstrukcyjnych obiektu wymagała pozwolenia na budowę.
Jednakże wskutek skargi K.L. i M.L. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2002r, sygn.akt II SA/Ka 828/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego.
Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy skarżący dokonali zgłoszenia robót budowlanych, które co prawda obarczone było wadami, lecz właściwy organ administracji architektoniczno-budowlany nie wszczął postępowania w sprawie, brak podstaw do stosowania wobec skarżących konsekwencji przewidzianych art.48 Prawa budowlanego.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pkt 1 uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...]r. oraz w pkt 2 nałożono na inwestorów skarżących przedłożenia w terminie do [...]r. inwentaryzacji powykonawczej obiektu gospodarczego wraz z orzeczeniem technicznym potwierdzającym zgodność wykonanych robót ze sztuką budowlaną i stwierdzającym przydatność obiektu do użytkowania oraz nakazano wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do [...]r. od strony działki nr [...], a nadto, zobowiązano do przedłożenia do dnia [...]r. pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepisy art.138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.51 ust.1 pkt 2, art.51 ust.4 i art.55 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego /tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm./.
Uwzględniając wskazania wynikające z wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2002r. organ II instancji uznał, iż zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Nakładając obowiązki na inwestorów, organ wyjaśnił, że ustalenie terminów ich wykonania nastąpiło przy uwzględnieniu realności i możliwości ich dotrzymania.
W skardze do Sądu K.L. i M.L. w pierwszym rzędzie nie zgodzili się z nałożeniem obowiązku wykonania ściany ognioodpornej. Ich zdaniem, skoro w budynku nie ma elektryczności i kominów, nie stwarza on zagrożenia pożarowego. Skarżący podnieśli też, ze organ odwoławczy nie powinien wydawać żadnych rozstrzygnięć z uwagi na fakt uchylenia przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...]r. jak i innych decyzji tego organu.
W kolejnym piśmie skarżący sprecyzowali żądania w ten sposób, iż wnieśli o uchylenie decyzji w pkt 2 /nakładającym obowiązki/, domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem skarżących, organ odwoławczy dopuścił się bowiem naruszenia art.7, 10 i 77 kpa, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie bez ich udziału i bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu. Skarżący zarzucili, iż wnieśli odwołanie od decyzji nakazującej im rozbiórkę obiektu, podczas gdy organ odwoławczy rozstrzygnął o innej sprawie, bezzasadnie nakazując w pkt 2 wykonanie określonych czynności.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uchylił decyzji tego organu w nadzwyczajnym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Z mocy art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /obecnie – tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm./, w przypadkach innych niż określone w art.48, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności /wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji/.
Przypadki, gdy wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wymienia z kolei przepis art.55 Prawa budowlanego, stanowiąc m.in. o istnieniu takiego obowiązku, gdy właściwy organ wydał na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności /art.55 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji/. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał więc w takiej sytuacji wprost z przepisu prawa materialnego. Brak zatem podstawy prawnej nałożenia obowiązku w drodze decyzji administracyjnej i to przy określeniu terminu uzyskania pozwolenia, na dochowanie którego strona nie ma wszak żadnego wpływu /art.156 § 1 pkt 2 kpa/.
Stąd też zaskarżona decyzja w tym zakresie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w tej części na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1271 ze zm./ Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w tej części oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego ani też nie dopatrzono się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.
Postępowanie administracyjne zostało wdrożone w [...]r. i prowadzone było w trybie art.50 Prawa budowlanego z 1994r. Stan faktyczny sprawy, istotny dla jej rozstrzygnięcia czyli zakres wykonanych przez skarżących robót budowlanych, nie budzi żadnych wątpliwości.
W szczególności, na braki postępowania dowodowego nie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 28 stycznia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 828/00. Przesądzono też kwestię skutków prawnych prowadzenia przez skarżących robót budowlanych po dokonaniu ich zgłoszenia Wójtowi Gminy U. przy błędnym oznaczeniu działki. Sąd wyraził bowiem pogląd, iż w takim przypadku nie jest możliwe wydanie decyzji, opartej na przepisie art. 48 Prawa budowlanego.
Nie oznacza to jednak, iż w takiej sytuacji brak podstawy prawnej do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Roboty budowlane, polegające na wymianie ścian i dachu oraz wzmocnieniu fundamentów wymagały bowiem zgodnie z treścią art.28 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę.
W istocie stanowiły one odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art.3 pkt 6 tego prawa, a nie – remont, a przynajmniej chodziło o wymianę elementów konstrukcyjnych, co rodziło obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art.29 ust.2 pkt 1. Wadliwe działanie organu, polegające na przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych nie mogło zatem prowadzić do wydania nakazu rozbiórki z mocy art.48 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane należało jednak kwalifikować jako inny przypadek w rozumieniu art.50 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy.
Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego była ocena wykonanych robót w aspekcie zgodności z prawem budowlanym.
Tymczasem jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. z udziałem skarżących /k.8 akt adm./, sporny obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,2 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]. Tymczasem przepis § 12 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.140 ze zm./ - obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy – nie przewidywał prawnej możliwości takiego usytuowania obiektu względem granicy działki.
Co więcej, zgodnie z treścią § 270 cyt. rozp. jedynie budynki ze ścianami i dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia, mogą być sytuowane w odległościach określonych w § 12 ust.6, czyli co najmniej 1,5 m od granicy działki, zaś budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej. Skoro sporny obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem musiało zawierać nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Podnoszona przez skarżących kwestia braku zagrożenia pożarowego /brak elektryczności i komina/, nie miała znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy.
Aczkolwiek zasadnie skarżący wskazali na braki w zakresie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Sąd uznał, iż nałożony obowiązek wykonania czynności, polegającym na przedłożeniu dokumentacji i wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego, miał oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Sąd też uchybienie wymogom art.107 § 3 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Sąd nie stwierdził też naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu /art.10 kpa/. Wszak skarżący brali udział w przeprowadzonych czynnościach dowodowych i mieli możliwość wypowiedzenia się co do wyników tego postępowania.
Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż w świetle art.138 § 1 kpa, nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie odwoławczym, sprowadzającej się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji, czego domagali się skarżący. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, iż w odwołaniu zadeklarowano też gotowość wykonania ściany oddzielenia pożarowego.
Zdaniem Sądu, wydanie decyzji z art.138 § 1 pkt 1 kpa, polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji opartej na przepisie at.48 Prawa budowlanego oraz wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 tego prawa, nie narusza też zasady dwuinstancyjności postępowania z art.15 kpa, ani też zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie /art.139 kpa/.
Postępowanie administracyjne prowadzone było bowiem w sprawie robót budowlanych, prowadzonych przez skarżących. Stąd też zachodzi tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym.
Zatem skarga w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. S/G