Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 października 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nałożył na Stanisława H. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego w B. na działce nr 34/2 w terminie do 31 stycznia 2001 r., pod rygorem wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. W podstawie prawnej decyzji wymieniono art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Rozstrzygnięcie to oparto na następujących ustaleniach:
Kierownik Urzędu Rejonowego w Ż. decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. nakazał Stanisławowi H. wykonanie i dostarczenie projektu inwentaryzacji przedmiotowego budynku gospodarczego oraz dokumentu stwierdzającego własność działki, na której budynek jest postawiony. Zobowiązany przedłożył te dokumenty po upływie wyznaczonego mu terminu. Roboty budowlane związane z budową działki zostały zakończone z końcem maja 1999 r. Okoliczności te przywiodły organ I instancji do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ ten stwierdził w szczególności, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 uprawnia do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określenia terminu wykonania tych czynności.
W odwołaniu Jan P. zarzucił, że wobec spornego obiektu budowlanego powinien być zastosowany przepis art. 48 Prawa budowlanego, natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 tego Prawa został naruszony powyższą decyzją, gdyż dotyczy on czynności faktycznych związanych z samą budową, ale nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia działania w Starostwie Powiatowym w Ż. w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Z tych samych powodów decyzja narusza też art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołującego się omawiany obiekt stanowi samowolę budowlaną, nie podlegającą legalizacji.
Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, w związku z art. 49, art. 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję I instancji w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z garażem, a uchylił tą decyzję w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy - do dnia 31 marca 2001 r.
Organ odwoławczy rozważył sprawę według dwóch możliwych wersji stanu faktycznego:
W razie przyjęcia stanowiska Jana P., że roboty rozpoczęto i zakończono w 1995 r. to zachodzi przypadek "pełnej samowoli budowlanej", czyli realizacji robót bez ważnego pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak upłynęło 5 lat od popełnienia tej samowoli, dlatego należy zastosować art. 49 Prawa budowlanego, dopuszczający wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W razie przyjęcia, że samowolę popełniono pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., to sprawę należy rozpatrzeć na podstawie art. 40 i art. 42 tego Prawa. Ponieważ nie zachodzą okoliczności z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a obiekt nie wymaga żadnych zmian i przeróbek, zatem właściwym rozstrzygnięciem jest nakaz uzyskania od właściwego organu pozwolenia na użytkowanie obiektu na mocy art. 42 ostatnio powoływanej ustawy.
W rezultacie organ odwoławczy uznał, że przy każdej z powyższych wersji postępowanie winno się zakończyć decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego zaakceptował rozstrzygnięcie I instancji, urealniając jedynie termin wykonania nałożonego obowiązku.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan P. zarzucił organom obu instancji niekonsekwencję, gdyż przed wydaniem ostatnich decyzji stwierdzały niezgodność spornej budowy z pozwoleniem na budowę wydanym w 1985 r., a obecnie dążą do zalegalizowania obiektu, mimo że inwestor nie zwracał się z prośbą o zmianę użytkowania budynku gospodarczego na garaż. Zdaniem skarżącego należy doprowadzić budynek gospodarczy inwestora, od strony posesji skarżącego, do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą się ostać. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w drodze decyzyjnej przewiduje jedynie art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Chodzi w nim o obowiązek nałożony w pozwoleniu na budowę. W innych przypadkach, gdy wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, obowiązek taki powstaje z mocy prawa. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy w grę wchodzi powołany przez organ I instancji art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i sytuacji z art. 49 tego Prawa, którą miał na uwadze organ odwoławczy.
W pierwszym przypadku wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie wiąże się z wydaniem decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności zmian lub przeróbek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnośnie spornego obiektu trafnie wskazał organ I instancji, że taka decyzja oparta na art. 51 Prawa budowlanego została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. w dniu 31 grudnia 1999 r. Tak więc inwestor istotnie zobowiązany był do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który jednak - jak już podniesiono - nie upoważnia do wydania decyzji administracyjnej nakładającej taki obowiązek.
Podobnie sytuacja wygląda w drugim przypadku dotyczącym treści normatywnej art. 49 Prawa budowlanego. Upływ 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu, przy jednoczesnym braku naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwia wydanie nakazu rozbiórki, ale właściciel zobowiązany jest wówczas uzyskać pozwolenie na użytkowanie tego obiektu, pod rygorem odpowiedniego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika więc wprost z przepisu prawa i nie podlega, na gruncie art. 49, konkretyzacji w trybie decyzyjnym. Potwierdza to sformułowanie przepisu art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ostatnio przytoczonych przepisów, właściwie zbędne jest odnoszenie się do rozważanej też w motywach tej decyzji możliwości stosowania przepisów art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym niemniej można stwierdzić, że i te przepisy traktowane łącznie nie zakładają wydawania decyzji zobowiązującej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
W szczególności art. 40 upoważnia do wydania nakazu wykonania zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Chodzi więc o konkretne czynności faktyczne zmieniające stan fizyczny obiektu. Wydanie takiego nakazu powoduje obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w myśl art. 42 ust.
- 1. Nałożenie takiego obowiązku decyzją przewidywał tylko art. 42 ust. 2, który jednak nie miał w sprawie zastosowania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy skonstatować, że nałożenie w rozpoznawanym przypadku na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nastąpiło bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji, określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Ponieważ dotyka ona decyzje obu instancji, dlatego z mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono, jak w sentencji.