Uzasadnienie
Prezydent Miasta T., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. przy ul. P. /obręb P., [...],[...]/, oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], obecnie po podziale nr [...] o pow. 2269 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w T. i stanowiącej przed wywłaszczeniem własność H.B., obecnie własność Gminy T. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 136, 137, 142, 216 i 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543/.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości – na rzecz Skarbu Państwa – nastąpiło na mocy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] nr [...]. Nieruchomość została wywłaszczona na cel budowy osiedla "[...]" w T., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] nr [...].
O zwrot tej nieruchomości w 1993 r. wystąpiła była właścicielka H.B., a wniosek ten pismem z dnia [...] podtrzymali jej spadkobiercy T. i B.Ś. /postanowienie [...]/.
W trakcie oględzin działki [...], przeprowadzonych w dniu [...] stwierdzono, że nieruchomość jest niezabudowana, porośnięta trawą, a w jej części zachodniej, co wynika z mapy zasadniczej, przebiega gęsta sieć uzbrojenia. Wnioskodawcy w następstwie tego ustalenia ograniczyli żądanie zwrotu do części działki nie zainwestowanej urządzeniami podziemnymi.
Decyzją z dnia [...] nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta T. udzielił pozwolenia na modernizację skrzyżowania ul. J. i A., a teren tej inwestycji objął także działkę [...]. Na działce tej – w ramach realizacji powyższej inwestycji - urządzono parking samochodowy z kostki brukowej, który jest czynny i funkcjonuje jako przedłużenie rozwiązania drogowego – ronda przy Alei J. i ul. A. /notatka służbowa z [...]/.
Zdaniem organu orzekającego doszło do modyfikacji inwestycji mieszczącej się w celu wywłaszczenia, bowiem osiedla mieszkaniowe obejmują także infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom, co skutkuje odmowę zwrotu nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i B.Ś. twierdząc, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, decyzja narusza art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a postępowanie było prowadzone w sposób długotrwały.
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] – na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z zm./ i art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że cel wywłaszczenia został jasno sformułowany w decyzji wywłaszczeniowej – budowa osiedla "[...]" w T. W postępowaniu należało więc ustalić czy nieruchomość została na ten cel użyta oraz w jakim zakresie cel ten został zrealizowany. To ustalenie powinno być oparte o porównanie stanu faktycznego gruntu z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...].
Nadto organ wyraził pogląd, iż użycie nieruchomości na inny cel niż w decyzji wywłaszczeniowej po okresie wskazanym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przeszkody do jej zwrotu.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina T., wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej Wojewody [...]. Zdaniem Gminy Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji bez wykazania "przesłanek merytorycznych i prawnych".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację zbliżoną do zawartej w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Sądu przed dniem 1.01.2004 r. i w związku z tym zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./ podlega ona rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./, zwanej dalej "ustawa ppsa".
Skarga nie zasługuje – w ocenie składu orzekającego – na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z zm./.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy stwierdzi potrzebę – w celu rozstrzygnięcia sprawy – uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ ten przekazując sprawę do ponownego rozpoznania może wskazać jakie okoliczności należy w tym postępowaniu wziąć pod uwagę.
Prowadzone postępowanie dotyczyło zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a materialne podstawy orzekania w tym zakresie reguluje ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel /jego spadkobiercy/ nie złoży wniosku o zwrot. W wypadku powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ ma obowiązek zawiadomić o tym zamiarze poprzedniego właściciela /jego spadkobierców/, informując o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości /art. 136 ust. 2/. Poprzedni właściciel w terminie 3 miesięcy od otrzymania powyższego zawiadomienia może złożyć wniosek o jej zwrot /art. 136 ust. 5/.
Poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia /art. 136 ust. 3/. Z kolei w art. 137 ustawy określono, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia.
Z powyższej regulacji wynika, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ orzekający po ustaleniu, że wniosek pochodzi od osób, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, w sprawie braku negatywnych przesłanek zwrotu z art. 229, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest nieruchomością zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ten ostatni przepis za nieruchomość zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu uznaje nieruchomość, na której:
- - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- - utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości. Został on określony w decyzji z dnia [...] nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Nieruchomość wywłaszczono na cel budowy osiedla "[...]" w T. zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] nr [...].
Zgodnie z powołanym wyżej art. 137 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, w celu ustalenia czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot – stała się zbędna na cel wywłaszczenia należało ustalić czy na nieruchomości tej w okresie 7 lat od ostateczności decyzji o wywłaszczeniu rozpoczęto realizację tego celu.
Ustalenie to powinno być dokonane – jak wskazał to organ odwoławczy – przez porównanie stanu faktycznego spornej działki z planem realizacyjnym budowy osiedla "[...]" w T., na którą to budowę nastąpiło wywłaszczenie.
Takiego ustalenia organ I instancji nie dokonał, a z jego decyzji nie wynika w jaki sposób miała być zagospodarowana sporna działka zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z [...]. Oznacza to, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w przedmiocie wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w następstwie nie wykazał spełnienia lub nie spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 ustawy. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzupełnienie postępowania we wskazanym zakresie jest bowiem niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.
W postępowaniu ponownym organ I instancji powinien więc ustalić czy nieruchomość objęta żądaniem zwrotu stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy, przede wszystkim w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny osiedla "[...]" w T. Nadto Sąd zwraca organom orzekającym uwagę na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.05.2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, w której stwierdzono: "w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu". W świetle powyższej uchwały, która skład orzekający akceptuje, w sprawie ponownie nie powinien orzekać Prezydent Miasta T., ale organ wskazany – w drodze postanowienia w trybie art. 26 § 2 kpa.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy ppsa orzeczono, jak w sentencji.
SJ/