Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta D. po rozpatrzeniu wniosku J. Z., G. G. i H. G. spadkobierców S. G. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości o pow. 0,3324 m(położonej w D. obręb Z. oznaczonej nr [...], aktualnie scalonej w działkę oznaczoną numerem [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ przywołał art. 136, 142 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 7, 8, 9, 104 i 105 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał zaś, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez [...] S.A. w D. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i prawo to zostało ujawnione w dniu [...] r. w księdze wieczystej Kw Nr [...] (następnie Kw Nr [...]). W dniu [...] r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki wraz pozostałą częścią nieruchomości zostało nieodpłatnie przekazane Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w D., a następnie ujawnione w Kw Nr [...].
Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została zbyta na rzecz Skarbu Państwa przez S. G. umową sprzedaży zawartą w dniu [...] r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.64). Przejęta działka zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny miała być przeznaczona do budowy osiedla hotelowego huty "[...]". O zwrot przedmiotowej nieruchomości wnioskodawcy wystąpili pismem z dnia [...] r. wskazując, że nie została ona wykorzystana na cel określony w akcie jej nabycia przez Skarb Państwa.
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał on, że decyzja Prezydenta Miasta D. odpowiada prawu, bowiem zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Z., G. G. i H. G. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podali, że nie doszło do realizacji planowanej inwestycji na przejętej działce. Wskazali, że część działki w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji nie została zagospodarowana i wobec tego spełnione zostały warunki uznania jej za zbędną w rozumieniu art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli, że wpisanie do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonej działki na rzecz [...] K. było czynnością pozorną, bowiem w tym czasie "faktycznie działka ta była już w użytkowaniu Spółdzielni "[...]"". Wreszcie podali, że były właściciel w latach 80 tych XX wieku dzierżawił i użytkował rolniczo przejętą przez Skarb Państwa działkę, a bezwarunkowe zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ich zdaniem sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia [...] r. złożonym przed rozprawą skarżący uzupełnili wywody zawarte w skardze. Powołali się na tezy zawarte w pracy Tadeusza Wosia, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004 r. (wyd. II). W szczególności zakwestionowali prawidłowość podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia przesłanki określonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przytoczyli oni także za wymienioną pracą T. Wosia tezy wyroków Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Znaczna ich część odnosiła się jednak do stanu prawnego istniejącego pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa.
Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, uznał że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W sprawie, jak uważają skarżący, spełnione zostały przesłanki dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem upłynął termin określony w art. 137 ustawy, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Podstawowe zagadnienie prawne w kontrolowanym postępowaniu dotyczy jednak ustanowionej przez ustawodawcę w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem roszczenie na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (t. j. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Przepis art. 229, zamieszczony został przez ustawodawcę w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika wobec tego, że punktem ich odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc, i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi.
W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r., nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, jak to stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie było a priori wyłączone na tej tylko podstawie, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby (osoby trzeciej), z tym jednak zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia była uzależniona od poprzedniego rozstrzygnięcia o losach prawa użytkowania wieczystego przysługującego innej osobie.
O takiej zależności w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest m.in. w cytowanej przez skarżących uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. OPS 15/98 (ONSA 1999, z. 3, poz. 75).
Warto przy tym przytoczyć choćby w skrócie wywody i argumenty zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III AZP 5/95 (OSNAPiUS 1995, nr 19, poz. 235) i w wyroku NSA z dnia 23 września 1996 r. sygn. SA/Ka 864/95 z glosą M. Bogusza (OSP 1997, nr 9, poz. 162, s. 450). Sprowadzają się one do następujących stwierdzeń:
- - przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustanawia ogólną zasadę powinności zwrotu nieruchomości niegdyś wywłaszczonych, a do dziś nie zagospodarowanych, niezależnie od przyczyn (także wyrok SN z dnia 29 marca 1994 r. sygn. III ARN 7/94, OSNAPiUS 1994, nr l, poz. 3);
- - poprzedni właściciel nabywa z mocy prawa roszczenie o zwrot, ma interes prawny we wszczęciu postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego, a po jego wszczęciu zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania o zwrot (wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. IV SA 1949/92, ONSA 1995, z. l, poz. 43);
- - to, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może - do czasu przejęcia jej we władanie - wydać decyzji o zwrocie, a odmowa zwrotu może nastąpić jedynie wówczas, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany (cytowany już wyrok NSA z dnia 23 września 1996 r. sygn. SA/Ka 864/95 i inne).
Nie ulegało ponadto żadnej wątpliwości, że jeżeli użytkowanie wieczyste wygasło, nie było przeszkody w zaspokojeniu roszczenia poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Odnosząc się do takiego stanu prawnego, obowiązującego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis art. 229 tej ustawy można rozumieć tylko w ten sposób, że ma on zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i w momencie wejścia w życie tej ustawy stan ten trwa nadal.
Dodać należy, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na Skarbie Państwa albo właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi ten obowiązek w sytuacji, gdy Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie.
Niezależnie od tego w świetle tych rozważań nie można również nie dostrzec, iż omawiany przepis musi być wykładany w jego literalnym brzmieniu i w zestawieniu z przepisem art. 136 ust. 1-3 ustawy, a ponadto w powiązaniu z obowiązkiem, który ustawodawca nałożył na Skarb Państwa oraz gminę. Wszak tylko na tych dwóch podmiotach spoczywa realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli dysponują one prawem do nieruchomości. Jeśli tak, to zwrot zawarty w art. 229 ustawy "jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej" należy odczytywać w taki sposób, iż sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste mógł dokonać albo Skarb Państwa, albo gmina - właśnie na rzecz osoby trzeciej.
W podniesionej przez skarżących kwestii czy właściwe było umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 229 ustawy przyjdzie stwierdzić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle zasygnalizowanego problemu ukształtowały się dwie linie orzecznicze. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie stanowisko T. Wosia oraz innych komentatorów (m. in. L. Żukowski - Glosa do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 276/99, w: OSP z 2001 r. nr 5, poz. 80), że ustalenie przeszkód, o jakich stanowi art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś do umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c Poppsa, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu nieruchomości mają ten sam skutek sprowadzający do tego, że skarżący nie mogą otrzymać wywłaszczonej nieruchomości. Dodać też przyjdzie, że jak wspomniano wyżej, również i takie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w orzecznictwie NSA.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 Poppsa orzeczono jak w sentencji.