Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy co do meritum decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej PINB) z dnia [...]r. oraz uchylił wyznaczony i ustalił nowy termin do wykonania przez inwestora czynności wymienionych w decyzji organu I instancji. Organ I instancji swoją decyzję poprzedził wydaniem w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie wymienioną decyzją na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy nałożył na inwestora A. W. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej budynku letniskowego-campingu posadowionego na działce nr [...] położonej w P. Inwentaryzacja powyższa miała objąć wykonane samowolnie roboty budowlane, a to m.in. wykonanie drewnianego dachu wentylowanego nad istniejącym stropodachem oraz przebudowę tarasów polegającą na ich powiększeniu wraz z wykonaniem ich podpiwniczenia oraz wykonania zewnętrznych wejść do piwnic.
Nadto PINB nakazał inwestorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej dot. prawidłowości wykonanych prac, a także protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych w związku z ich przemurowaniem i podwyższeniem.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli I. i G. P. współwłaściciele ośrodka wypoczynkowego "[...]" w P. w skład którego wchodzi działka [...] z posadowionym na niej przedmiotowym obiektem budowlanym. Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. Zarzucili oni wymienionym aktom administracyjnym obrazę art. 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia czy w sprawie miał zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów art. 199 kc, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 107 § 1 kpa, a nadto decyzji II instancji zarzucili obrazę art. 35 § 1 i 5 kpa.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że decyzja została wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis - zdaniem tego organu – nie uzależnia wydania przewidzianego w nim nakazu od tytułu posiadania prawa do terenu, jak to ma miejsce przy wydaniu pozwolenia na budowę. Ponadto organ ten stwierdził, że w zaskarżonej decyzji mylnie oznaczono datę wydania decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Wynik tej kontroli wskazuje na naruszenie przez organy obu instancji w toku postępowania przepisów ustawy Prawo budowlane.
Poza sporem w sprawie jest wykonanie przez inwestora A. W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - robót budowlanych opisanych w decyzjach organów nadzoru budowlanego obu instancji. Inwestor uzyskał co prawda decyzję o pozwoleniu na budowę polegającą na zmianie konstrukcji dachu przedmiotowego budynku wraz z ociepleniem wydaną przez Starostę [...] w dniu [...] r. Decyzja ta jednak się nie ostała bowiem w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją [...]r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tak więc w czasie wydawania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a także decyzji w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę.
Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że w swoim wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na wykonanie znacznie mniejszego zakresu robót budowlanych niż to faktycznie miało miejsce.
Zasadnie skarżący podnoszą wątpliwości co do prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, a następnie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy mogło mieć miejsce tylko w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji. Przypadki takie obszernie zostały opisane i wyjaśnione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/1997 (opublikowana w ONSA z 1998 r. z. 1, poz. 3). W uzasadnienia tej uchwały wskazano, że uprawniony jest pogląd odnoszący art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa.
W związku z powyższym do rozstrzygnięcia pozostaje ustalenie czy podjęte na działce [...] roboty budowlane były czy też nie były budową w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zawierający słowniczek pojęć ustawowych art. 3 tej ustawy w swoim pkt 7 – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania kontrolowanych decyzji -stanowi, że przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Można zatem zasadnie twierdzić, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmowało w ówczesnym stanie prawnym: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Zgodnie z tą definicją - w ówczesnym stanie prawnym - do budowy nie można było zaliczyć tylko robót budowlanych polegających na montażu, rozbiórce bądź remoncie obiektu budowlanego. Zakres prowadzonych przez A. W. prac budowlanych na przedmiotowym obiekcie nie mieścił się z całą pewnością w pojęciu robót budowlanych polegających na montażu, a także rozbiórce.
Wykonane przez niego roboty budowlane trudno też zaliczyć do kategorii remontu przez który, zgodnie z art. 3 pkt 8 cytowanej ustawy, należy rozumieć wykonywanie na obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tym samym należy stwierdzić, że wykonane roboty nie mieściły się w zbiorczym pojęciu robót budowlanych nie będących budową do których mogły znaleźć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wykonane roboty budowlane mieściły się zaś zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu) w pojęciu budowy do której ustawodawca zaliczył m. in. przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego.
W konsekwencji powyższych rozważań należy przyjąć, że do takich robót budowlanych prowadzonych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie winien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 50 ust. 1 tej ustawy. Bez znaczenia w sprawie zastosowania w stosunku do zrealizowanych prac wymienionego przepisu jest także okoliczność, iż w chwili wydawania zaskarżonych decyzji przedmiotowa budowa nie została zakończona (por. w tej kwestii inną uchwałę 7 sędziów NSA powyższych dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97 – opublikowaną w ONSA z 1998 r. z. 1, poz. 3).
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) - uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać albowiem wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stosownie do brzmienia art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270)- dalej zwanej ustawą - PoPPSA - wyeliminował z obiegu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji.
Z uwagi na zmianę stanu prawnego organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę kierować się będą przepisami regulującymi procedurę legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, a w przypadku gdyby nie zachodziły przesłanki z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu aktualnym Dz. U. z 2003r. nr 207, poz.2016 ze zm.) zastosuje art. 48 ust. 1 tej ustawy.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy - PoPPSA w związku z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy przepisy wprowadzające(...).O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 369 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. ustawy przepisy wprowadzające (...).